1. El control externo
¿Qué es el control externo?
El control es aquella función que se dirige a comprobar la adecuación de una actividad, producto o documento a una norma o estándar fijados previamente, así como a analizar las causas y consecuencias de las desviaciones que se hayan producido. El control externo es, en definitiva, aquel en el que el órgano de control no forma parte de la estructura orgánica del sujeto controlado y actúa con independencia de éste.
Como señalan los artículos 115 de la LBRL y 223 del TRLHL, las entidades locales y todos los organismos y sociedades de ellas dependientes están sujetos a la fiscalización o control externo de sus cuentas y de su gestión económica por parte del Tribunal de Cuentas y demás órganos competentes de las comunidades autónomas.
¿Qué órganos llevan a cabo el control externo de las cuentas de las entidades locales?
Los órganos de control externo de las corporaciones locales españolas son los siguientes:
- Las comisiones especiales de cuentas de las entidades locales.
- El Tribunal de Cuentas.
- Los órganos autonómicos de control externo (OCEX).
¿Qué competencias tiene la comisión especial de cuentas?
La comisión especial de cuentas es aquel órgano externo integrado por representantes de los distintos grupos políticos que componen la corporación local, cuya función es el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el pleno de la corporación, de acuerdo con lo establecido en la legislación reguladora de la contabilidad de las entidades locales.
El artículo 116 de la LRBRL dispone, en relación con su actividad fiscalizadora, lo siguiente: “Las cuentas anuales se someterán antes del 1 de junio a informe de la comisión especial de cuentas de la entidad local y serán objeto de información pública antes de someterse a la aprobación del pleno, a fin de que puedan formularse contra las mismas reclamaciones, reparos u observaciones. Todo ello sin perjuicio de que pueda denunciarse ante el Tribunal de Cuentas la existencia de irregularidades en la gestión económica y en las cuentas aprobadas.”
La tendencia actual y de futuro debe orientarse hacia un reforzamiento del papel de este órgano como instrumento de control externo, para lo cual será necesario dotarlo de los medios conducentes y apropiados para un funcionamiento eficiente y eficaz.
Pero la comisión especial de cuentas no solo puede actuar como órgano de control externo. El artículo 127 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, señala que podrá actuar como comisión informativa permanente para los asuntos relativos a economía y hacienda de la entidad, bien a través del reglamento orgánico o mediante acuerdo adoptado por el pleno de la corporación.
¿Cuál es el ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas?
Tal y como señala el artículo 136 de la Constitución española de 1978, el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción. A estos efectos, integran el sector público:
- La Administración del Estado.
- Las comunidades autónomas.
- Las corporaciones locales.
- Las entidades gestoras de la Seguridad Social.
- Los organismos autónomos.
- Las sociedades estatales y demás empresas públicas.
El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Se relaciona con las Cortes a través de una comisión Mixta Congreso-Senado. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que puedan existir en las comunidades autónomas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos de autonomía. Su régimen jurídico se encuentra regulado en las siguientes normas:
- Artículo 136 de la Constitución.
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
De acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTC), corresponden a este, como funciones propias, las siguientes:
- La fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del sector público.
- El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
Corresponde, por tanto, al Tribunal una función fiscalizadora y otra jurisdiccional, que ejercerá con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico. Además de estas dos funciones, el Tribunal de Cuentas tiene competencia para todo lo concerniente al gobierno y régimen interior del mismo y al personal a su servicio y puede dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el estatuto de su personal y servicios dentro del ámbito de la LOTC y de la ordenación de su funcionamiento. También puede dictar reglamentos en desarrollo, aplicación y ejecución de su ley de funcionamiento para establecer regulaciones de carácter secundario y auxiliar en todo lo relativo al estatuto del personal a su servicio. Estas competencias suponen el reconocimiento de una clara autonomía.
¿Cuáles son los órganos del Tribunal de Cuentas?
El Tribunal de Cuentas se compone de los siguientes órganos:
- El Presidente.
- El Pleno.
- La Comisión de Gobierno.
- La Sección de Fiscalización.
- La Sección de Enjuiciamiento.
- Los Consejeros de Cuentas.
- La Fiscalía.
- La Secretaría General.
¿Qué funciones ejercen los órganos del Tribunal de Cuentas?
Los principales órganos del Tribunal de Cuentas, como órgano fiscalizador y de enjuiciamiento de las cuentas públicas, tienen atribuido el ejercicio de las siguientes funciones:
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
- Representar al Tribunal.
- Convocar y presidir el Pleno y la Comisión de Gobierno y decidir con voto de calidad en caso de empate.
- Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del mismo, así como todo lo relativo a su nombramiento, contratación, gobierno y administración.
- Disponer gastos, contratar obras, bienes, servicios, suministros y demás prestaciones necesarias para su funcionamiento.
- Las demás que le atribuya la Ley.
- Resolver las demás cuestiones de carácter gubernativo no asignadas a otros órganos del Tribunal.
FUNCIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
- Ejercer la función fiscalizadora.
- Plantear los conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas.
- Conocer de los recursos de alzada contra las resoluciones administrativas dictadas por otros órganos del Tribunal.
- Aprobar y modificar los reglamentos del Tribunal de Cuentas.
- Las demás funciones que le atribuye la ley de funcionamiento, entre las que cabe citar:
- Aprobar el programa de fiscalizaciones.
- Acordar la iniciación de los procedimientos de fiscalización de los distintos subsectores del sector público.
- Establecer las directrices técnicas de los procedimientos de fiscalización.
- Conocer cuestiones de responsabilidad contable
FUNCIONES DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
- Establecer el régimen de trabajo del personal al servicio del Tribunal de Cuentas.
- Ejercer la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves respecto del personal al servicio del Tribunal.
- Distribuir los asuntos entre las secciones.
- Nombrar los delegados instructores.
- Las demás facultades que le atribuye la ley de funcionamiento, entre las que cabe citar:
- Mantener relaciones permanentes con las Cortes Generales a través de la Comisión Mixta Congreso-Senado.
- Proponer al Pleno del Tribunal la elección y remoción de los cargos de secretario general, interventor y director y adjuntos del Gabinete Técnico.
- Aprobar las bases de los concursos y pruebas selectivas para el acceso a los Cuerpos de Funcionarios del Tribunal.
- Preparar las sesiones del Pleno.
- Proponer al Pleno del Tribunal el proyecto de relaciones de puestos de trabajo.
El Pleno está integrado por doce Consejeros de Cuentas, entre los que está el Presidente, y por el Fiscal.
La Comisión de Gobierno está constituida por el Presidente del Tribunal y por aquellos consejeros de cuentas que sean presidentes de alguna de las secciones.
La Sección de Fiscalización se estructura en diversos departamentos sectoriales y territoriales, correspondiendo a estos últimos ejercer la fiscalización de la actividad económico-financiera de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales. Se compone de un presidente y de los consejeros que dirijan aquellos departamentos. Ejerce la función fiscalizadora y, concretamente, le corresponde examinar los procedimientos fiscalizadores tramitados en los distintos departamentos territoriales y sectoriales, y proponer al Pleno las memorias o informes, mociones, notas o medidas que corresponda elevar a las Cortes Generales.
La Sección de Enjuiciamiento está integrada por un presidente y por aquellos consejeros a quienes corresponde conocer de los procedimientos jurisdiccionales. La Sección de Enjuiciamiento se organiza en salas integradas por un presidente y dos consejeros de cuentas, asistidos por uno o más secretarios. Aunque básicamente le corresponde el ejercicio de la función jurisdiccional, también tiene atribuidas otras competencias, como sentar los criterios para el reparto de asuntos entre las salas y consejeros o la elaboración de la memoria de las actuaciones jurisdiccionales.
La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, funcionalmente dependiente del Fiscal General del Estado, está integrada por el Fiscal y los abogados fiscales.
FUNCIONES DE LA FISCALÍA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
- Incluir su dictamen escrito en las cuentas generales y en las memorias, mociones o notas del Tribunal para deducir las eventuales responsabilidades contables.
- Ser oído en los procedimientos de fiscalización y solicitar la práctica de diligencias.
- Ejercer la acción de responsabilidad contable y deducir las pretensiones de esta naturaleza en los juicios de cuentas y en los procedimientos de reintegro por alcance.
- Tomar conocimiento de todos los procedimientos fiscalizadores y jurisdiccionales que se sigan en el Tribunal a efectos de esclarecer las posibles responsabilidades contables que de ellos puedan derivarse.
Finalmente, la Secretaría General desempeña las funciones conducentes al adecuado ejercicio de las competencias gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisión de Gobierno en todo lo relativo al régimen interior del Tribunal de Cuentas, así como las funciones de gestión, tramitación, documentación y registro de los asuntos de la competencia de dichos órganos. La Secretaría se organiza en las unidades administrativas que sean necesarias para atender la tramitación de expedientes de toda índole y la gestión de asuntos generales, gubernativos y de personal, asuntos económicos y presupuestarios, inspección y funcionamiento de los servicios propios del mismo, compras y adquisiciones, informatización y procesamiento de datos, registro general, archivo y biblioteca.
En el siguiente organigrama se recoge la estructura y composición del Tribunal de Cuentas.
¿En qué consiste la función de fiscalización?
La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, regulada en los artículos 9 a 14 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, tiene carácter externo, permanente y consultivo. La Sección de Fiscalización del Tribunal de Cuentas verifica la contabilidad de las entidades del sector público y examina y comprueba las cuentas que han de someterse a la fiscalización del Tribunal. Asimismo, le corresponde la realización de las fiscalizaciones necesarias para evaluar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, así como la sostenibilidad ambiental y la igualdad de género. Se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos.
¿Cómo se ejerce la función de fiscalización?
El ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, se lleva a cabo mediante los siguientes procedimientos:
- El examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
- El examen y comprobación de las cuentas generales y parciales de todas las entidades y organismos integrantes del sector público y de las que deban rendir los preceptores o beneficiarios de ayudas procedentes del mismo sector, tales como subvenciones, créditos o avales.
- El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados por la Administración del Estado y de las demás entidades del sector público.
- El examen de la situación y variaciones del patrimonio del Estado y demás entidades del sector público.
- El examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios y suplementarios, así como sobre las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.
Y cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su función.
¿Qué tipos de fiscalización o control lleva a cabo el Tribunal de Cuentas?
Las Normas Internas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013, detallan, en función de los objetivos que se pretenden alcanzar, los siguientes tipos de fiscalización a realizar por el Tribunal:
- De cumplimiento: Su objetivo es verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias a las que está sometida la gestión económico-financiera de la entidad, actividad o programa que se fiscaliza.
- Fiscalización financiera: Tiene como objetivo emitir una opinión sobre la fiabilidad de la información que suministran los estados financieros de una entidad en función de que se adecuen a los principios, criterios y normas contables de aplicación a la misma.
- Fiscalización operativa o de gestión: Su finalidad es proporcionar una valoración, total o parcial, de las operaciones y de los sistemas y procedimientos de gestión de la entidad, programa o actividad fiscalizada en cuanto a su racionalidad económico-financiera y su sometimiento a los principios de buena gestión. Esta valoración puede referirse a la adecuación de los sistemas y procedimientos de gestión con respecto a los objetivos a cumplir, tratándose en este caso de una fiscalización de sistemas y procedimientos, o bien al grado de cumplimiento de los objetivos de eficacia, eficiencia y economía, en cuyo caso se trata de una fiscalización de economía, eficacia y eficiencia.
La fiscalización puede consistir en una combinación de tipos de fiscalización, en cuyo caso se denomina:
- Fiscalización de regularidad, si persigue conjuntamente los objetivos de las fiscalizaciones de cumplimiento y financiera.
- Fiscalización integral, si abarca los tres tipos de fiscalización.
La fiscalización horizontal se refiere a aquella cuyo ámbito subjetivo abarca una pluralidad de entidades, del mismo o de distinto subsector público, con características comunes y los mismos objetivos y ámbito temporal para todas ellas. Una fiscalización horizontal puede ser de cualquiera de las tres clases de fiscalización tipificadas.
¿Qué tipo de actuaciones o informes emite el Tribunal de Cuentas?
El resultado de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal se recoge en distintos tipos de documentos, concretamente, informes o memorias (ordinarias o extraordinarias), mociones y notas, los cuales se elevarán a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, cuando la actividad fiscalizadora se refiera a estas últimas. Asimismo, el Tribunal de Cuentas emite un informe o memoria anual que remite tanto a las Cortes Generales como a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
¿Qué contenido mínimo deben incluir los informes que exponen los resultados de las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas?
Los informes, mociones y notas mediante los que se exponen los resultados de las fiscalizaciones que hayan sido aprobados por el Pleno del Tribunal de Cuentas deberán contener, como mínimo:
- Acuerdo de aprobación.
- Introducción del informe, que contendrá los siguientes términos:
- Denominación de la fiscalización y programa anual de fiscalizaciones en el que se incluyó.
- La iniciativa de fiscalización y los ámbitos subjetivo, objetivo y temporal.
- Tipo, objetivos y, en su caso, limitaciones de la fiscalización.
- Manifestación expresa de que la fiscalización se ha realizado de acuerdo con las presentes normas de fiscalización.
- La indicación sobre el cumplimiento de la entidad fiscalizada de sus obligaciones de rendición de cuentas y con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas durante el periodo fiscalizado.
- Un subapartado referido al trámite de alegaciones.
- El régimen jurídico de la entidad fiscalizada, con el nivel de detalle que resulte más adecuado a los objetivos y al ámbito de fiscalización. Sus principales competencias o actividades, su organización y la indicación, en su caso, de los informes más recientes aprobados por el Tribunal de Cuentas sobre la entidad fiscalizada.
- 3. Resultados de la fiscalización, que recogerán:
- Deficiencias e irregularidades comprobadas, junto con la información relevante que permita formar una opinión sobre su naturaleza e importancia relativa.
- Cuando proceda, se incluirán la incertidumbre y otras circunstancias que puedan afectar a la interpretación de los resultados expuestos.
- En el caso de haberse llevado a cabo actuaciones previstas en la normativa contable derivadas de la apreciación de la existencia de indicios de responsabilidad contable, penal o de otro tipo, se incluirán las decisiones adoptadas hasta la fecha de aprobación del informe, como la puesta en conocimiento de los citados hechos a la Sección de Enjuiciamiento o cualquier otro órgano competente en la forma prevista en las normas contables.
En los informes de fiscalización financiera se emitirá, en su caso, la opinión que proceda, que podrá ser: opinión favorable o no modificada, opinión con salvedades, opinión desfavorable o denegación de opinión. En el resto de fiscalizaciones, el informe incluirá el pronunciamiento o valoración que corresponda acerca de cada uno de los objetivos de la fiscalización. - Conclusiones de la fiscalización que contendrán los principales resultados de la fiscalización, reflejando de forma clara y precisa la opinión del Tribunal de Cuentas sobre cada uno de los objetivos de la misma.
- Recomendaciones de la fiscalización. El informe propondrá medidas que se consideren adecuadas para mejorar la gestión económico-financiera de la entidad o entidades fiscalizadas, especificando a qué instancias o autoridades corresponde su puesta en práctica.
¿Cuáles son los órganos autonómicos de control externo?
En la actualidad, de las diecisiete comunidades autónomas, doce cuentan con su correspondiente órgano de control externo (OCEX):
- La Cámara de Cuentas de Andalucía.
- La Sindicatura de Comptes de las Illes Balears.
- La Audiencia de Cuentas de Canarias.
- La Sindicatura de Comptes de Catalunya.
- El Consello de Contas de Galicia.
- La Cámara de Comptos de Navarra.
- El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
- La Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana.
- La Cámara de Cuentas de Madrid.
- La Cámara de Cuentas de Aragón.
- El Consejo de Cuentas de Castilla-León.
- La Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.
La Comunidad de Castilla-La Mancha, que no tenía recogido en su Estatuto de Autonomía la posibilidad de creación de un OCEX, optó por suprimir la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha en el marco del proceso de racionalización de la Administración pública (Ley 1/2014, de 24 de abril, de supresión de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha).
¿Cómo se estructuran los OCEX?
De acuerdo con sus propias leyes de creación, la organización de los OCEX se apoya en los siguientes órganos:
¿Qué funciones ejercen los OCEX?
Aunque las diferentes leyes de creación de los OCEX no son homogéneas, se puede decir que los OCEX ejercen algunas o todas de las siguientes funciones:
- Fiscalizar la actividad económico-financiera del sector público de la comunidad autónoma.
- Fiscalizar, en particular, las subvenciones, créditos y avales concedidos, las modificaciones presupuestarias y los contratos administrativos celebrados.
- Asesorar al parlamento autonómico en las materias de su competencia.
- Emitir dictámenes en materia de contabilidad pública y gestión económico-financiera.
- Desarrollar las funciones de fiscalización delegadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas.
- Actuar como delegados instructores de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable por parte del Tribunal de Cuentas.
Las leyes reguladoras de cada uno de los OCEX establecen disposiciones que pueden afectar directamente a las corporaciones locales. Entre ellas, cabe citar como ejemplo:
- Reconocimiento a la corporación local de un derecho de propuesta de las actuaciones fiscalizadoras del OCEX.
- Al OCEX le corresponde el examen y comprobación de las cuentas de la corporación local, para lo cual esta tiene la obligación de presentarlas. Asimismo, forma y une la cuenta general de las corporaciones locales.
- Por otra parte, tiene la facultad de realizar actuaciones fiscalizadoras sobre la actividad de la corporación local (en algunas leyes se indica que sobre las actividades derivadas de competencias transferidas o delegadas), sin perjuicio de las competencias que corresponden al Tribunal de Cuentas.
En el cuadro siguiente se recogen diferentes aspectos acerca de los diversos Órganos de Control Externo.
2. La responsabilidad de los gestores públicos
¿Qué tipo de responsabilidad es exigible a los gestores públicos?
De acuerdo con el artículo 78 de la LBRL y el artículo 22 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), los miembros de las corporaciones locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se exigirán ante los tribunales de justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable.
En todo caso, la única responsabilidad civil directa que es posible exigir a los empleados públicos y autoridades es la derivada de hechos constitutivos de delito.
2.1. La responsabilidad contable
¿Qué es la responsabilidad contable?
Además de la responsabilidad penal y de la civil derivada de la primera, los funcionarios pueden tener responsabilidad contable, competencia del Tribunal de Cuentas.
Le corresponde a la jurisdicción contable conocer de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencias graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones y omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades preceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector. Solo conocerá de las responsabilidades subsidiarias, cuando la responsabilidad directa, previamente declarada y no hecha efectiva, sea contable.
¿Qué requisitos son precisos para la exigencia de responsabilidad contable?
Para la exigencia de responsabilidad contable son precisos los siguientes requisitos:
- En primer lugar, debe existir un menoscabo de los caudales o efectos públicos que se deduzca de las cuentas que se deben rendir. No de cualesquiera otras cuentas, sino solo de aquellas respecto de las cuales la ley establece la obligación expresa de su rendición.
- Las acciones y omisiones que las originen deben ser contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad. Aunque no se enumeran las disposiciones en el precepto legal citado, en el caso de las corporaciones locales estarían incluidas las siguientes disposiciones:
- La Constitución.
- La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
- El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local.
- El estatuto de autonomía de la comunidad autónoma correspondiente.
- El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
- Las leyes de presupuestos de cada año en lo que se refiere a las entidades locales.
- Se trata de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, es decir, no contempla únicamente el resultado dañoso, sino que requiere una cierta intencionalidad en el autor. El requisito mencionado se cumple en el caso de una gestión ineficiente, en la que normalmente existirá una negligencia grave.
Los tres requisitos mencionados no son necesarios para la existencia de responsabilidad; es posible que exista responsabilidad, aunque no concurran los tres requisitos mencionados, pero no será responsabilidad contable y su exigencia no se hará, por tanto, ante los órganos de la jurisdicción contable.
¿Qué personas pueden incurrir en responsabilidad contable?
Podrán incurrir en responsabilidad contable, es decir, ser responsables directos o subsidiarios en un procedimiento jurisdiccional por reintegro o en el juicio de cuentas, cualesquiera personas que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.
¿Qué diferencia existe entre responsabilidad contable directa y subsidiaria?
La responsabilidad contable puede ser directa o subsidiaria.
Serán responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar, o cooperado en la comisión de los hechos, o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución.
Son responsables subsidiarios quienes, por negligencia o demora en el cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las leyes o reglamentos, hayan dado ocasión directa o indirecta a que los caudales públicos resulten menoscabados, o a que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial del importe de las responsabilidades directas. La exigencia de las responsabilidades subsidiarias solo procede cuando no hayan podido hacerse efectivas las directas.
¿Quién está legitimado para la exigencia de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas?
La legitimación activa para la exigencia de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas corresponderá, en todo caso, a la Administración o entidad pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal de Cuentas, sin necesidad de declarar previamente lesivos los actos que impugne. Asimismo, también estará legitimado activamente el Ministerio Fiscal. Las restantes entidades que integran el sector público estarán legitimadas para el ejercicio de las pretensiones de responsabilidad contable que les competan, con sujeción a las reglas por las que cada una de ellas se rija.
¿Cuál es el plazo para exigir la responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas?
Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco años, contados desde la fecha en que se hubieren cometido los hechos que los originen. Sin embargo, las responsabilidades contables detectadas en el examen de las cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador y las declaradas por sentencia firme, prescribirán por el transcurso de tres años, contados desde la fecha de terminación del examen o procedimiento correspondiente o desde que la sentencia quedó firme. El plazo de prescripción se interrumpirá desde que se hubiera iniciado cualquier actuación fiscalizadora, procedimiento fiscalizador, disciplinario, jurisdiccional o de otra naturaleza que tuviera por finalidad el examen de los hechos determinantes de la responsabilidad contable, y volverá a correr de nuevo desde que dichas actuaciones o procedimientos se paralicen o terminen sin declaración de responsabilidad. Si los hechos que dieran origen a la responsabilidad contable fuesen constitutivos de delito, las responsabilidades contables prescribirán de la misma forma y en los mismos plazos que las civiles derivadas de los mismos.
2.2. Responsabilidad patrimonial, civil y penal
¿Qué es la responsabilidad patrimonial?
Las entidades locales deben responder directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades y personal a su servicio, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa. Las normas que en esta materia se deben tener en cuenta son las siguientes:
- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
¿Cuál es el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial?
La responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la entidad local es cubierta por la propia Administración. Los particulares pueden exigir directamente a las corporaciones las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. Posteriormente, la Administración exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo, culpa o negligencia grave.
La exigencia de responsabilidad por la corporación en vía de regreso a los funcionarios o gestores públicos requiere que el causante directo del daño haya actuado mediando dolo, culpa o negligencia graves. Los criterios para graduar la exigencia de responsabilidad al personal tendrán en cuenta: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso.
¿Cuándo incurre un funcionario en responsabilidad penal y civil?
Las entidades locales responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma, o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones, siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios, exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria.
Por tanto, la responsabilidad penal de los funcionarios sobreviene cuando estos, en el desempeño de sus funciones, realizan verdaderos actos delictivos, bien prevaliéndose de su carácter funcionarial, bien cometiendo los denominados delitos profesionales, tales como prevaricación, abandono de destino y omisión del deber de perseguir delitos, desobediencia y denegación de auxilio, infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos, cohecho, tráfico de influencias, malversación, fraude y exacciones ilegales y los incurridos por actividades prohibidas a los funcionarios públicos y de abusos en el ejercicio de su función.
La responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración local, al igual que la del personal al servicio de las restantes Administraciones públicas, se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación penal.
En todo caso, la exigencia de esta responsabilidad no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad civil derivada del delito se exigirá al personal de la corporación de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil. Este es el único supuesto donde es posible la exigencia de responsabilidad civil a un empleado público. En el resto de casos no pueden interponerse demandas civiles contra un funcionario público. La única vía es la exigencia de responsabilidad patrimonial a la corporación local, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posterior acción de regreso que la Administración ejercite contra el empleado público.
¿Dónde se encuentra regulado el régimen disciplinario de los funcionarios públicos?
El régimen disciplinario de los funcionarios públicos está regulado en la actualidad en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero. Este reglamento resulta aplicable a los funcionarios de la Administración local, si bien habrá que tener en cuenta la normativa sobre función pública existente en la respectiva comunidad autónoma.
En el caso de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional habrá que tener en cuenta, además, el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, sobre Régimen Jurídico de los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional.
¿Qué faltas recoge la normativa?
En líneas generales, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse por la comisión de las faltas antes enumeradas son:
- Separación del servicio.
- Suspensión de funciones.
- Traslado con cambio de residencia.
- Apercibimiento.
Son faltas muy graves, entre otras:
- El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución en el ejercicio de la Función Pública.
- El abandono del servicio.
- La publicación o utilización indebida de secretos oficiales así declarados por ley o clasificados como tales.
- El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
- Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en un período de un año.
Entre las faltas graves, cabe destacar las siguientes:
- La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
- El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
- La grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados.
- El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes.
- La tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses, cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de sanción por falta leve.
Por último, las faltas leves que pueden cometer los funcionarios son:
- El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no suponga falta grave.
- La falta de asistencia injustificada un día.
- La incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados.
- El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.
- El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
