Guía de la Política Pública Local

La Guía de la Política Pública Local es un manual donde se recoge y explica el funcionamiento básico de las principales áreas de un ayuntamiento (financiación local, gestión económico-presupuestaria, control externo, etc.)

IX. URBANISMO: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN URBANÍSTICA

1. Urbanismo: planificación y gestión urbanística

¿Qué es el urbanismo?

Fernando Terán, reconocido arquitecto urbanista especializado en Historia del Urbanismo y catedrático de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Madrid, define el urbanismo como el conjunto de conocimientos para actuar sobre la realidad urbana y el territorio. Tiene por tanto un componente de análisis de la ciudad y otro de intervención, siendo esta última la que afecta a la gestión diaria de las Administraciones públicas. Desde la perspectiva de la gestión, el urbanismo incluye la normativa y las técnicas necesarias para intervenir en la ciudad actual y la futura de acuerdo con unos objetivos políticos establecidos por la comunidad.

¿Cuáles son las competencias y el marco legal en materia de urbanismo?

Los elementos básicos del urbanismo se encuadran dentro de un ordenamiento jurídico que comprende la legislación estatal (en el marco competencial definido en el artículo 149 de la Constitución española), legislación autonómica (en virtud de su competencia definida en el artículo 148.1.3, que establece que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y con el alcance reconocido en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 que declaraba inconstitucional la mayor parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), y la normativa municipal, por ser el ayuntamiento el principal actuante en materia de urbanismo (en virtud de las atribuciones otorgadas mediante la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 y la Ley Reguladora de Haciendas Locales del año 1988).

No significa esto que el urbanismo sea una competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas, cuanto que a las comunidades autónomas corresponde el modelo de ciudad y de territorio, y al Estado la determinación de un marco común a través de elementos puntuales.

2. Competencias del Estado

¿Qué competencias asume el Estado en materia de urbanismo?

El Estado es actualmente competente en la regulación de las condiciones básicas de la propiedad del suelo, tanto en lo que se refiere a derechos como a deberes, y tiene las competencias sectoriales plenas con incidencia urbanística (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos de interés general, obras públicas de interés general, aguas –dominio público hidráulico–, costas –dominio público marítimo terrestre–). Además, posee la competencia de ordenación de los registros e instrumentos públicos, las de expropiación forzosa, y tratamiento fiscal de la propiedad inmobiliaria y de las operaciones urbanísticas.

Legislación estatal:
- Real Decreto Legislativo 2/2008^{^[1]}, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
- Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana.
- RD 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo.
Legislación del Estado de carácter supletorio

Perviven una serie de normativas estatales de carácter supletorio, que son de aplicación en aquellos puntos no desarrollados en las leyes urbanísticas y reglamentos de cada comunidad autónoma, siempre que no se opongan a los mismos, siendo estos:
- Real Decreto 1346/76, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
- Sus reglamentos de desarrollo (RD 2159/78, Reglamento de Planeamiento Urbanístico, RD 3288/78, Reglamento de Gestión Urbanística; RD 2187/78, Reglamento de Disciplina Urbanística), aplicables en Ceuta y Melilla y en las comunidades autónomas que no disponen de regulación de rango reglamentario, en los artículos no derogados por el RD 304/93.

^{^[1]} Las referencias en el texto a este Real Decreto Legislativo se entienden realizadas al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

3. Competencias de las comunidades autónomas

¿Qué competencias ejercen las comunidades autónomas sobre urbanismo?

Las comunidades autónomas tienen, de acuerdo con el ordenamiento constitucional, la competencia exclusiva aunque concurrente sobre materia urbanística, ordenación del territorio y vivienda. Sus leyes regulan por tanto el planeamiento, la gestión y la disciplina urbanística, así como el estatuto de la propiedad del suelo de acuerdo con las condiciones básicas establecidas en la legislación estatal.

Cada ley del suelo autonómica no agota por sí sola la regulación en el ámbito urbanístico, por lo que exige un desarrollo reglamentario de protección de la legalidad urbanística, la planificación de uso del suelo y su regulación técnico-jurídica. Progresivamente, en la última década se han publicado reglamentos, decretos e instrucciones en cada una de ellas y, en concreto, son nueve las comunidades autónomas que cuentan con desarrollo reglamentario.

ANDALUCÍA

Ley 7/2002 de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Ley 1/1994 de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Decreto-Ley 5/2012 de 27 noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral.
Decreto 60/2010 de 16 marzo, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.
Decreto 129/2006 27 de junio, que aprueba el Plan de Ordenación del Territorio.

ARAGÓN

Decreto Legislativo 1/2014 8 julio, que aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo.
Ley 4/2009 de 22 de junio, de Ordenación del Territorio.
Ley 7/1998 de 16 de julio, por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón.
Decreto 52/2002 de 19 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, en materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios.

ASTURIAS

Decreto Legislativo 1/2004 de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias.
Decreto 278/2007 de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias.

CANARIAS

Ley 6/2009 de 6 mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo.
Ley 19/2003 de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.
Ley 6/2001 23 julio, de medidas urgentes de Ordenación del Territorio y del Turismo.
Decreto Legislativo 1/2000 8 mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias (Ley 9/1999, 13 mayo) y de Espacios Naturales de Canarias (Leyes 12/1994, 19 diciembre y 13/1994, 22 diciembre).
Decreto 183/2004 de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias.
Decreto 127/2001 5 junio, que regula las Directrices de Ordenación del Territorio.

CANTABRIA

Ley 6/2010 de 30 de julio, de Medidas urgentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria.
Ley 2/2004 de 27 septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.
Ley 2/2003 de 23 de julio, de Medidas Cautelares Urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y creación de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Ley 5/2002 de 24 de julio, de Medidas Cautelares Urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios.
Ley 2/2001 25 junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.

CASTILLA-LA MANCHA

Decreto Legislativo 1/2010 de 18 mayo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
Decreto 34/2011 19 abril, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
Decreto 29/2011 19 abril, que aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecución del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
Decreto 248/2004 de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento.
Decreto 242/2004 27 julio, que aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, 4 junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.

CASTILLA Y LEÓN

Ley 7/2014 de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo.
Ley 7/2013 de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio.
Ley 4/2008 de 15 de septiembre, de medidas sobre Urbanismo y Suelo.
Ley 3/2008 de 17 de junio, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León.
Ley 5/1999 de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.
Ley 10/1998 de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio.
Decreto 22/2004 de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

CATALUÑA

Decreto Legislativo 1/2010 de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.
Ley 8/2005 de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje.
Ley 1/1995 de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Catalunya.
Ley 23/1983 de 21 de noviembre, de Política Territorial.
Decreto 64/2014 13 mayo, que aprueba el Reglamento sobre protección de la legalidad urbanística
Decreto 305/2006 de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo.

COMUNIDAD VALENCIANA

Ley 5/2014 25 julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje.

EXTREMADURA

Ley 15/2001 de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
Decreto 7/2007 de 23 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Extremadura.

GALICIA

Ley 7/2008 de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia.
Ley 6/2007 de 11 de mayo, de Medidas urgentes en materia de ordenación del Territorio y del litoral de Galicia.
Ley 9/2002 de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural.
Ley 10/1995 de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia.
Decreto 19/2011 de 10 febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación del Territorio.
Decreto 80/2000 de 23 marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal.
Decreto 28/1999 de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley del Suelo de Galicia.

ISLAS BALEARES

Ley 2/2014 de 25 marzo, de Ordenación y uso del Suelo
Ley 7/2012 de 13 junio, de medidas urgentes para la Ordenación Urbanística Sostenible
Ley 10/2010 de 27 de julio, de medidas urgentes relativas a determinadas infraestructuras y equipamientos de interés general en materia de Ordenación Territorial, Urbanismo y de Impulso a la Inversión.
Ley 4/2008 de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears.
Ley 8/2003 de 25 noviembre, de medidas urgentes en materia de Ordenación Territorial y Urbanismo.
Ley 14/2000 de 21 diciembre, de Ordenación Territorial.
Ley 9/1999 de 6 octubre, de medidas cautelares y de emergencia relativas a la Ordenación del Territorio y el Urbanismo.
Ley 6/1999 de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares y Medidas Tributarias.
Ley 1/1991 de 30 de enero, que regula los espacios naturales y el régimen urbanístico de las áreas de especial protección.

MADRID

Ley 9/2001 de 17 julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Ley 9/1995 de 28 marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo.

MURCIA

Ley 13/2015 de 30 marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística.
Ley 4/1992 de 30 julio, de Ordenación y Protección del Territorio.

NAVARRA

Ley Foral 6/2009 de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda.
Ley Foral 35/2002 de 20 diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Decreto Foral 85/1995 de 3 abril, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 10/1994, 4 julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

PAÍS VASCO

Ley 2/2006 de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
Ley 4/1990 de 31 de Mayo, de Ordenación del Territorio.
Decreto 123/2012 de 3 julio, de estándares urbanísticos.
Decreto 105/2008 de 3 de junio, de medidas urgentes en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
Decreto 28/1997 de 11 de febrero, que aprueba las Directrices de Ordenación Territorial.

LA RIOJA

Ley 5/2006 de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

4. Administración local: competencias y actuaciones

4.1. Competencias

¿Qué competencias de urbanismo tienen las corporaciones locales?

Las corporaciones municipales son las competentes para definir los objetivos políticos que están detrás de cualquier política urbanística; son asimismo las encargadas de redactar, directamente o a través de una asistencia técnica, el planeamiento municipal, si bien su aprobación definitiva corresponde a las comunidades autónomas. Son también competentes para aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo (planes parciales, planes especiales, estudios de detalle...), para asumir su ejecución en los casos de gestión pública o su control en caso de gestión por parte de la iniciativa privada, y para velar por el respeto a la legalidad en la ejecución de urbanización y edificación y los cambios de uso del suelo (disciplina urbanística), así como para el otorgamiento de licencias e imposición de sanciones.

4.2. Legislación

¿Cuáles son los objetivos de la planificación urbanística y sus instrumentos?

El instrumento normativo básico de las corporaciones locales para dar cumplimiento a las competencias recogidas en el artículo 25.2.d) de la LBRL es el plan municipal, que permite la regulación y ordenación del total del territorio municipal, y que, según las distintas legislaciones de las comunidades autónomas, se denomina como Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), Plan de Ordenación Municipal (POM) o Plan General (PG). Este documento de ordenación integral del territorio municipal se complementa con el conjunto de ordenanzas que el municipio dicte para el cumplimiento de sus fines.

4.3. Planes de ordenación

¿Cuál es el contenido de los planes municipales?

Los objetivos básicos de la planificación urbanística son:

Ordenar la totalidad de un término municipal.
Regular los usos del suelo y la edificación, tanto en las zonas ya urbanizadas como en las no urbanizadas.
Prever los instrumentos para que los futuros crecimientos o dinámicas sociales, económicas y ambientales puedan ser acogidos por la ciudad.
Frente a otros tipos y escalas de planificación (territorial, ambiental), la ordenación urbanística se orienta, fundamentalmente, a los espacios urbanos: a los edificados y a los que se prevé edificar

El plan municipal es el instrumento técnico básico de planificación urbanística en el que se establece la estructura territorial del municipio y que contiene la estrategia de actuaciones que, a lo largo del tiempo, dan como resultado un modelo de organización y crecimiento de los espacios urbanos y una estructuración de los usos del suelo del conjunto del municipio. Es, por lo tanto, un documento de carácter normativo que determina el modelo de ordenación mediante la regulación del ejercicio del derecho de propiedad del suelo, de acuerdo con los límites a la propiedad privada definidos en la Constitución. La regulación urbanística implica también un conjunto de deberes diferentes para los propietarios en función de la clasificación urbanística de los predios.

¿Cuáles son las clases de suelo?

Los planes municipales deben contener, entre otras, las siguientes determinaciones:

Estructura general del territorio:
- Sistemas de comunicaciones (suelos destinados a redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso).
- Espacios libres, parques y zonas verdes no residuales.
- Equipamientos públicos para usos administrativos, culturales, docentes, sanitarios, asistenciales, cementerios.
- Infraestructuras básicas.
- Instalaciones o dotaciones privadas.
Clasificación y calificación del suelo:
- Delimitación de suelo rural o suelo urbanizado (normalmente se desarrollan como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable o rústico en las legislaciones autonómicas)
- Determinación de los usos (calificación del suelo) y las intensidades de los mismos.
Medidas para la preservación del patrimonio:
- Delimitación de perímetros específicos y normativa para la preservación de elementos, tramas o edificaciones de valor que constituyen la memoria histórica del municipio y de sus ciudadanos.
Delimitación de áreas de reparto de beneficios y cargas del desarrollo urbanístico, fijación de intensidades de uso (edificabilidades) y aprovechamientos, delimitación de unidades de ejecución.

Las áreas de reparto constituyen los ámbitos físicos sobre los que se materializa el justo reparto de cargas y beneficios derivados del planeamiento. Es en estas áreas sobre las que se establece la técnica del aprovechamiento (cociente entre la superficie o volumen que ha de construirse y la superficie en m² del área de reparto, excluidos los terrenos destinados a dotaciones generales y locales existentes) y, en consecuencia, la referencia del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por los propietarios, que varía en función de las legislaciones y condiciones de desarrollo del ámbito entre el 85% y 100% del total del ámbito.

Es necesario, pues, conocer la superficie total del área de reparto y la de los suelos ocupados por dotaciones públicas y sistemas generales; y el aprovechamiento o edificabilidad de cada uno de los usos para los que el suelo está calificado en el área de reparto, para lo que se establece una ponderación entre ellos.

La lógica que subyace a esta técnica que, en definitiva, realiza una distribución de beneficios y cargas derivados del proceso de urbanización, es la de idear un mecanismo que permita plasmar en el campo urbanístico el principio de igualdad consagrado por el artículo 14 de la Constitución.

Estos beneficios apropiables son los que generan la obligación de cesión al ayuntamiento del 10% o el 15%, según lo contemple la legislación autonómica, de forma que se cumpla el mandato constitucional de reversión a la comunidad de los beneficios de la urbanización y edificación (retorno de la plusvalía urbanística).

¿Qué consecuencias pueden derivarse de las alteraciones de la calificación del suelo?

La calificación o uso se mantiene mientras no se realice una alteración del contenido de los planes (cuya vigencia es indefinida, si bien debieran revisarse periódicamente para adaptarse a las necesidades del municipio). La revisión o modificación de alguno de los elementos constitutivos de los planes necesita de una tramitación equivalente a la que se sigue para la elaboración de los mismos.

Esta modificación pudiera dar lugar a la obligación, por parte del ayuntamiento, de indemnizar a los propietarios del suelo, en el caso de que se produzca una reducción de los aprovechamientos urbanísticos que hubieran sido efectivamente materializados en tiempo y forma, y según los supuestos indemnizatorios recogidos en la legislación.

¿Cuáles son los instrumentos de desarrollo de los planes municipales?

Los instrumentos de planeamiento de desarrollo están condicionados por el principio de jerarquía, que implica que todos ellos responden al planeamiento municipal (plan municipal o normas subsidiarias), al cual no pueden corregir, salvo en elementos de ordenación detallada que les sean propios.

Los planes especiales constituyen planes de desarrollo para el cumplimiento de las siguientes finalidades:

La definición, ampliación o protección de las infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación.
La conservación, protección y rehabilitación del patrimonio histórico, cultural, urbanístico y arquitectónico.
La conservación, protección y rehabilitación del medio urbano y rural.
La protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y naturales.

Los planes parciales desarrollan los contenidos del planeamiento municipal mediante la ordenación detallada de un área, generalmente homogénea, que se pretende urbanizar y edificar. Su objetivo es concretar y localizar usos e intensidades de los mismos, concretar trazados de infraestructuras viarias y redes de servicios, localizar equipamientos y espacios libres y programar la ejecución del planeamiento, así como justificar la capacidad de inversión y mantenimiento del ámbito posteriormente por parte de la Administración pública, generalmente el ayuntamiento. La iniciativa para su redacción puede partir del ayuntamiento, iniciativa pública, o por de agentes privados responsables del desarrollo de suelo, iniciativa privada.

Los estudios de detalle se formulan con la finalidad de establecer las alineaciones y rasantes; ordenar los volúmenes según las especificaciones de las normas de planeamiento y completar la red de comunicaciones para el acceso a los edificios cuya ordenación se realiza en el propio estudio.

Los proyectos de urbanización se consideran proyectos de obras, y son los instrumentos para el desarrollo de las determinaciones en cuanto a urbanización de viales, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado, jardinería, etc.

5. La gestión urbanística y sistemas de actuación

¿Qué tipos existen de transformación de suelo?

Nuestra legislación urbanística distingue tres tipos básicos de transformación del suelo:

Actuaciones privadas a escala de parcela encaminadas a su edificación y normalmente desarrolladas, bajo control administrativo, por quien ostenta la propiedad del suelo donde estas se desarrollan.
Las actuaciones públicas encaminadas a la realización de infraestructuras y equipamientos públicos que son promovidas sobre suelo de exclusiva propiedad o dominio público por la Administración o sus concesionarios de obra.
Las operaciones de urbanización a gran escala que involucran tanto suelo público como privado y donde el coste de la obra pública de urbanización es repercutido a la propiedad de los solares resultantes, previa distribución de beneficios y cargas.

A continuación desarrollamos estas últimas.

¿Qué son las actuaciones sistemáticas y asistemáticas?

Las actuaciones integradas tienen por objeto la urbanización de los terrenos clasificados como suelo urbano (no consolidado) y suelo urbanizable, para llevar a cabo la transformación urbanística y a fin de que alcancen la condición de solar. Se desarrollan sobre agrupaciones de parcelas denominadas unidades de actuación.

Por el contrario, la ejecución por medio de actuaciones aisladas o asistemáticas se aplica para el suelo urbano consolidado, generalmente.

Pese a la aparente heterogeneidad de la legislación autonómica en esta concreta materia, hay ciertos rasgos comunes de gran importancia que se mantienen invariables en todo el territorio nacional, y que son a los que vamos a hacer expresa referencia.

La gestión de las actuaciones integradas varía según el sistema de actuación elegido. Y a su vez, los sistemas de actuación se distinguen según quién está habilitado para asumir la condición de urbanizador/desarrollador:

1. Compensación

Se basa en la acción directa de los propietarios constituidos en juntas de compensación, como interlocutor único y válido ante la Administración, en el proceso urbanizador, mediante la aportación de suelo y asunción proporcional de beneficios y cargas de urbanización. A esta iniciativa privada se le imponen dos obligaciones: la entrega a la Administración de los terrenos de cesión obligatoria y la ejecución, a su costa, de la obra de urbanización de los espacios de dominio y uso públicos.

Son los propietarios los que asumen la responsabilidad de la ejecución así como el coste de urbanización y edificación en proporción equilibrada a los terrenos aportados al proceso, actuando la Administración como un miembro más dentro de la junta de compensación (incluida la asunción de las cargas, si fuera el caso).

2. Cooperación

En este caso es la Administración actuante, el ayuntamiento, quien lleva la iniciativa en lo que a la formulación de los proyectos de reparcelación y urbanización se refiere, y la que asume las obligaciones de urbanización y edificación que corresponderían a los propietarios para, en un momento posterior, recuperar los costes asumidos que recaen en los propietarios.

3. Expropiación

La Administración se queda con todos los terrenos de una unidad de ejecución, pagando su justiprecio a sus propietarios, ejecuta la urbanización y promueve directamente los solares edificables o los adjudica a terceras personas, siguiendo los trámites legalmente establecidos.

La delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres.

4. Concurrencia o agente urbanizador

La Administración convoca concurso público para adjudicar a una persona (que puede no ser propietario del suelo) la gestión integral del ámbito de desarrollo, y presenta el planeamiento de desarrollo, proyecto de reparcelación y urbanización y ejecuta la obra de urbanización y, en su caso, la edificación de los solares que se haya reservado como contraprestación de la gestión y urbanización ejecutadas.

¿Cómo se establecen las necesidades de financiación derivadas de la ejecución de los planes municipales?

El paso previo para elaborar un documento de planeamiento de la estructura del municipio es estimar el volumen de fondos que el propio ayuntamiento tendrá disponible para financiar el desarrollo del plan durante los próximos ocho ejercicios. Este estudio proporciona la base necesaria sobre la que valorar la viabilidad de la ejecución de las acciones del plan que se han asignado a la entidad local.

La previsión de los fondos que el ayuntamiento puede aportar a la ejecución del plan parte, fundamentalmente, de la disponibilidad del ahorro que se genere en los próximos años, puesto que determinará el volumen de endeudamiento que podrá asumir.

Por otra parte, el propio plan generará un volumen de ingresos durante su desarrollo, que irán a engrosar las arcas municipales: impuestos municipales, cesiones de aprovechamientos, licencias de obras, etc., influyendo en la capacidad inversora.

Así, se distinguen dos tipos de ingresos municipales en la financiación de las inversiones del plan:

Ingresos exógenos al plan: son los derivados de la actividad ordinaria del ayuntamiento. Se estiman partiendo de la evolución reciente de los derechos y obligaciones presupuestarios de la entidad y estableciendo diferentes hipótesis sobre la evolución económica del propio ayuntamiento.
Ingresos endógenos al plan: son aquellos que nacen del desarrollo del plan, y que aumentan el presupuesto del ayuntamiento.

¿Cómo se financian las acciones contenidas en los planes municipales?

Dentro del contenido documental de Plan se encuentra la evaluación de los recursos económicos y técnicos del municipio para garantizar la ejecución de sus contenidos en los ritmos y plazos previstos en el mismo. Como marco legal aplicable, el artículo 15.4 del Texto Refundido 2/2008 establece la obligación de elaborar un informe o memoria de sostenibilidad económica (ISE) a incorporar a los planes, en el que debe analizarse el impacto que producirá en las Haciendas Públicas el mantenimiento, conservación e implantación de las infraestructuras derivadas de la ejecución de las actuaciones urbanizadoras previstas en aquellos planes que contemplen cesiones dotacionales (red viaria, redes de servicios, equipamientos o zonas verdes) a las administraciones públicas. Este informe debe hacer referencia además a la suficiencia y adecuación de suelo destinado a usos productivos generadores de empleo y actividad económica.

El informe de sostenibilidad económica debe incluir, además, los siguientes aspectos:

La evaluación económica del coste de la ejecución y urbanización de los sistemas generales, definidores de la estructura general y orgánica del territorio y de los servicios locales de los suelos urbanizables y que supone la necesidad de realizar importantes inversiones.
La evaluación económica de las actuaciones de reforma y rehabilitación del suelo urbano.
La justificación de la viabilidad y posibilidad de realización de las actuaciones previstas, indicando el carácter público o privado de las inversiones previstas y los organismos a los que les son atribuidas.

La misma ley establece en su artículo 16 que recaerá sobre los promotores la obligación de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión a los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que esta genere.

6. Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

¿Cómo se recoge la regeneración urbana en el marco normativo?

La regeneración urbana se recoge como una exigencia del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en la vigente ley estatal del suelo, donde se establece que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejoras de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. La promulgación de la referida Ley 8/2013 es producto en gran medida, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas en materia de vivienda y urbanismo, de las exigencias europeas e internacionales que se demandan en relación con un medio urbano sostenible.

A modo de ejemplo, las directivas comunitarias, la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, o la Declaración de Toledo destacan la importancia de la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa, y condicionan, como reconoce el legislador estatal, el fin y objeto esta norma, que incide directamente en el urbanismo, y cuyos objetivos son:

Potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas actualmente existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible.
Ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas.
Fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad, tanto en la edificación, como en el suelo, acercando nuestro marco normativo al marco europeo, sobre todo en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.

7. La planificación para el desarrollo sostenible a escala local: la Agenda Local 21

¿Qué significa desarrollo sostenible?

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río en 1992 elevó a la categoría de principio de Estado el concepto de “desarrollo sostenible” y la necesidad de tomar en consideración en todas las esferas de decisión política, económica y social las profundas interrelaciones existentes entre desarrollo y medio ambiente. La Agenda 21, uno de los acuerdos firmados en la citada reunión, se concibe como uno de los instrumentos para concretar el desarrollo sostenible en el territorio. Su objetivo es integrar plenamente la dimensión ambiental dentro de la toma de decisiones y las políticas económicas y sociales. Para ello, se implica a las comunidades locales de cada país en la redacción y aplicación de programas hacia la sostenibilidad, ya que son las más cercanas al ciudadano y a los problemas del territorio.

El VI Programa de Actuación de la UE en materia de Medio Ambiente ha reconocido posteriormente que todas las partes interesadas, incluidas las autoridades locales, deben emprender proyectos concertados a fin de lograr el objetivo del desarrollo sostenible y compartir las responsabilidades correspondientes. Este marco institucional se completa con la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad, conocida como la “Carta de Aalborg”, por la cual las localidades adheridas se comprometen a participar en iniciativas locales de Agenda 21 e iniciar programas para lograr un desarrollo sostenible.

La Agenda se concibe entonces como una herramienta local para asegurar la sostenibilidad del territorio ,así como de los procesos que sobre el mismo se desarrollan. Para alcanzar este ambicioso fin la Agenda debe proceder a una definición de objetivos y a la puesta en marcha de los análisis y las evaluaciones correspondientes, centradas en el espacio inmediato en que la persona reside, trabaja, se desplaza y se relaciona, que es en el marco concreto en el que hay que situar las actuaciones correctoras a definir. Y ello sin olvidar que muchos problemas ambientales presentan una perspectiva multidimensional, multidisciplinar y macroespacial (a escala del conjunto del planeta, en algunos casos), que obliga a que muchos de los planteamientos o de las actuaciones al respecto hayan de pensarse desde esta consideración global.

¿Cuál es la metodología de la Agenda 21?

El carácter transversal y global de los objetivos de las agendas implica que su elaboración e implantación supere los tradicionales esquemas y metodologías de la planificación urbanística, estratégica o territorial y deba convertirse en un conjunto de esfuerzos dentro de cada municipio que permita alcanzar un consenso entre todos los sectores de la comunidad local para la puesta en marcha y desarrollo a largo plazo de un plan hacia la sostenibilidad. La articulación de este esfuerzo no es ni puede ser homogénea, en la medida que debe adaptarse a las particularidades de cada uno de los territorios, pero responde en la mayor parte de los casos a tres fases y a un proceso de participación pública, que debe prolongarse a lo largo de toda la agenda.

¿Qué es el proceso de participación pública?

La incorporación de la población al proceso de puesta en marcha de una agenda debe servir, en primer lugar, como un instrumento de dinamización social, que permita incrementar el compromiso y la participación de las comunidades locales en la toma de decisiones sobre los escenarios de futuro a alcanzar y acerca de los instrumentos necesarios para conseguirlos. Se trata de motivar y crear interés por debatir los problemas medioambientales, económicos, sociales y urbanísticos a los que los ciudadanos se enfrentan en su vida cotidiana y cuyas conclusiones deberían ser tenidas en cuenta por las instituciones públicas a la hora de diseñar sus políticas.

La agenda debe dotarse, por tanto, con instrumentos específicos y novedosos para ampliar la base social que tradicionalmente se integra en los procesos de planificación. Ello permitirá contar con una la sensibilidad social necesaria para un buen entendimiento del conjunto de medidas adoptadas, así como para asegurar el logro de su implantación. De hecho, el éxito de la aplicación de las estrategias definidas está directamente relacionado con el grado de implicación y aceptación de la sociedad, así como con la actitud de la población sobre la que recaerán las medidas.

El proceso de participación pública deberá ser capaz de consensuar, primero, las bases del diagnóstico y, posteriormente, la definición de los objetivos, las estrategias y las acciones, al tiempo que debe crear las estructuras y mecanismos para que la implicación social rebase la mera elaboración coyuntural de documentos y se conviertan en foros con vocación de permanencia.

¿Qué es el diagnóstico para la sostenibilidad?

El fin del diagnóstico es identificar los principales problemas y fortalezas ambientales, sociales y económicas del municipio, valorar su importancia, determinar los motivos de la situación, los agentes implicados y prever su posible evolución. Abordar el estudio de una realidad tan compleja exige incorporar datos fidedignos, actualizados y basados en análisis científicos. Para ello, junto con los estudios existentes, se podrán realizar encuestas específicas que permitan superar la falta de información estadística ajustada a los ámbitos locales. Asimismo, se deberá contar con los datos procedentes de las discusiones establecidas en los procesos de participación ciudadana, así como el trabajo de campo.

Se considera fundamental incorporar al diagnóstico, además de la dimensión espacial, la temporal ya que, si bien debe reflejar la situación en un momento determinado, esta se deriva del desarrollo de un proceso histórico, que ha de ser estudiado con el fin de conocer las causas de los conflictos actuales y aproximar su comportamiento futuro.

¿Cómo se elabora el plan de acción local para la sostenibilidad?

Partiendo de las conclusiones del diagnóstico, el plan fijará la estrategia global del municipio hacía la sostenibilidad. Para ello, deberá comenzar por determinar un escenario global futuro de municipio sostenible, así como las líneas estratégicas necesarias para alcanzarlo. Resulta imprescindible que escenario y estrategias sean el resultado final de una discusión que acabe en un consenso entre los agentes implicados, ya que condicionarán el futuro modelo de desarrollo ambiental, social y económico.

Una vez definidas las grandes líneas de futuro del municipio, se deberán concretar diversos programas de actuación, a corto, medio y largo plazo, que permitan alcanzar los objetivos fijados. Cada uno de los programas contendrá un catálogo de acciones concretas que incidan en la solución de los diversos problemas identificados y en la adopción de las medidas que mejoren la tendencia municipal hacia la sostenibilidad. El plan se concretará, por tanto, en estrategias globales y genéricas, pero también en actuaciones perceptibles por los ciudadanos que resuelvan conflictos municipales relevantes y que afecten directamente a su calidad de vida.

¿Cómo debe hacerse el seguimiento de la Agenda 21?

La planificación del desarrollo sostenible de un municipio se concibe como un proceso continuo que puede iniciarse con una Agenda 21, pero que más adelante se apoya de forma fundamental en el seguimiento de todas las interacciones entre el medio ambiente, las actividades humanas y el entono sociocultural. La información juega un papel fundamental en esta dinámica y, por ello, uno de los ejes fundamentales en las agendas es definir instrumentos para que existan los suficientes datos para la toma de decisiones y sea accesible al público general, de tal forma que las mejoras derivadas sean constatables por la población.

La construcción de una batería de indicadores ambientales, económicos y sociales se convierte en la mejor herramienta de valoración y comunicación de la situación medioambiental y de la calidad de vida municipal, ya que hacen posible representar de forma simplificada y sintética una realidad compleja. Asimismo, el seguimiento de la evolución de los indicadores permitirá evaluar con objetividad la efectividad de las medidas adoptadas en la reducción de los problemas y la minimización de los riesgos medioambientales, por una parte, y la valoración de los servicios destinados al incremento y optimización de políticas de bienestar local, por otra.

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