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Biblioteca

Guía de la Política Pública Local

La Guía de la Política Pública Local es un manual donde se recoge y explica el funcionamiento básico de las principales áreas de un ayuntamiento (financiación local, gestión económico-presupuestaria, control externo, etc.)

VII. LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES

1. La prestación de servicios públicos locales

1.1. Los servicios públicos locales

Los municipios son los responsables últimos de facilitar las condiciones necesarias para desarrollar la vida ciudadana. En palabras de la LBRL, los municipios institucionalizan y gestionan los intereses propios de las correspondientes colectividades. Aunque para ello la legislación les impone unos servicios mínimos que deben prestar en función del tamaño poblacional, con carácter general no limita sus actuaciones, y pueden promover aquellas actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, en los términos previstos en la legislación.

No obstante lo anterior, la prestación de los servicios locales debe respetar, entre otros, los principios y criterios siguientes:

  • Evitar duplicidades administrativas.
  • Mejorar la eficiencia de la gestión pública.
  • Respetar los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
  • Incrementar la transparencia de los servicios.
  • Contribuir a la racionalización administrativa, generando ahorro neto de recursos.

Para lograr estos objetivos, la intervención pública en la producción de servicios o provisión pública puede realizarse directamente, mediante gestión pública, o indirectamente, a través de gestión privada. La opción elegida debe ser aquella que facilite el logro de los objetivos de eficacia y eficiencia que deben regir cualquier actuación. La eficacia es el logro de un objetivo propuesto y la eficiencia es un concepto más amplio que se define como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mínimo coste posible.

Con este fin habrá que estudiar cada caso y no partir de ideas preconcebidas. La mejor gestión de un servicio no depende de la naturaleza pública o privada de la gestión, sino de cómo se diseñe ésta y de los instrumentos que se definan para el control de su gestión.


¿Cuáles son los servicios públicos locales?

Son servicios públicos locales aquellos que presten las entidades locales en el ámbito de sus competencias y cuyo fin sea el cumplimiento de los fines que le están encomendados.


¿Qué normativa regula los servicios públicos locales?

Las principales normas reguladoras de los servicios públicos locales son:

  • Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL): que establece la legislación básica referente a la prestación de servicios públicos locales, y cuya última modificación importante fue la realizada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
  • Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).
  • Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
  • Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).
  • Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RS), vigente en lo que no se oponga a la normativa posterior.

En lo referente a servicios, la LBRL establece el nivel competencial de los municipios, el TRLCSP regula los contratos que se celebren, el RS especifica las funciones de las corporaciones locales, su intervención en la actividad privada, la asunción y ejercicio de sus servicios y el proceso de constitución de las distintas formas de gestión, y el TRLHL desarrolla las distintas alternativas de financiación de las haciendas locales.

Por último, para cada servicio concreto habrá que acudir a la normativa sectorial que en cada caso corresponda. Esta regulación sectorial establece en qué consiste el servicio público que la LBRL tan solo enuncia y cuáles son las competencias que en cada ámbito concreto corresponden a las Administraciones locales.


1.2. Catálogo de servicios públicos locales

¿Qué servicios públicos puede prestar un ayuntamiento?

El artículo 25 de la LBRL autoriza a los municipios a la gestión de sus intereses y, en el ámbito de sus competencias, a promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”, pero siempre en los términos que prevé el propio artículo.

A continuación, indica que podrán ejercer competencias propias, siempre en el marco de lo dispuesto por la legislación estatal y/o autonómica, en un amplio listado de materias, detallado en el capítulo I de esta Guía, para lo cual podrán prestar los servicios públicos correspondientes.


¿Está un municipio obligado a prestar determinados servicios?

Los municipios, en función de su tamaño poblacional, están obligados a la prestación, de forma individual o en asociación con otros municipios, de algunos servicios, tal y como se establece en el artículo 26.1 de la LBRL.

En concreto, la ley declara la reserva a favor de las entidades locales de los siguientes servicios esenciales:

  • Abastecimiento domiciliario y depuración de aguas.
  • Recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos.
  • Transporte público de viajeros.

No obstante, la legislación vigente no regula los contenidos ni establece una relación de mínimos exigibles para cada uno de los servicios de competencia municipal, de lo que se deduce que los municipios tienen capacidad para fijar estándares propios en la prestación de sus servicios. Por ejemplo, no existe ninguna referencia al mínimo de puntos de luz a que obliga la prestación del “servicio de alumbrado”, ni la dotación mínima o la periodicidad con que el ayuntamiento está obligado a actualizar el fondo bibliográfico de su “servicio de biblioteca municipal”. Es en ese sentido cuando hay que acudir a la normativa sectorial de cada servicio.


¿Las entidades locales deben limitarse a la prestación de servicios públicos?

La actividad de los ayuntamientos no tiene por qué limitarse al listado de servicios mínimos ni a la prestación de servicios públicos propiamente dichos. Con carácter general, el artículo 128.2 de la Constitución española de 1978, reconoce o establece el principio de libre iniciativa pública en la actividad económica, señalando de forma expresa que “Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica”. Con esta expresión la Constitución abrió la posibilidad a los poderes públicos para intervenir en la actividad económica con las mismas posibilidades que los particulares.

En el ámbito local es el artículo 86 de la LBRL, el que reproduce el principio de libre iniciativa pública en la economía y establece que, conforme al artículo 128.2 de la Constitución, podrán ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas, pero siempre que quede garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Los artículos 95 y 96 del TRRL también se refieren a esta realidad de la iniciativa local en la actividad económica. El artículo 96 determina que dicha iniciativa de las entidades locales, cuando lo sea en régimen de libre concurrencia, puede recaer sobre cualquier tipo de actividad que cumpla tres requisitos:

  1. Que sea de utilidad pública.
  2. Que se preste dentro del término municipal.
  3. Que lo sea en beneficio de sus habitantes.

En el artículo 85.1 de LBRL se establece que la iniciativa pública en la actividad económica, al igual que los servicios públicos locales, pueden gestionarse de forma directa o indirecta, por sí mismos, o en asociación con otros municipios.

Por su parte, el apartado 2 del artículo 86 concreta que cuando el ejercicio de la actividad se realice en régimen de libre concurrencia, la aprobación definitiva “corresponderá al pleno de la corporación, que determinará la forma concreta de gestión del servicio”, al igual que en el caso de la prestación de servicios públicos propiamente dichos.


¿Qué servicios públicos son competencia de las diputaciones provinciales?

La Constitución española define y trata de garantizar la existencia y la suficiencia financiera de la diputación. La LBRL le atribuye competencias de marcado carácter asistencial a los municipios. Junto con estas competencias, la diputación también puede ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas.

En el ejercicio de sus funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la diputación puede plantear su intervención desde dos perspectivas:

  • facilitar la gestión intermunicipal mediante asistencia económica, técnica o jurídica; o bien
  • garantizar una prestación supramunicipal del servicio.

1.3. Puesta en marcha de servicios públicos locales

¿Dispone de autonomía el municipio para la puesta en marcha de los servicios públicos que presta?

Las corporaciones locales tienen capacidad para la constitución, organización, modificación y supresión de los servicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico o cualquiera de sus aspectos.


¿Qué órgano municipal ostenta competencias en materia de servicios públicos?

Las principales decisiones en torno a la puesta en marcha de un servicio público corresponden al pleno de la corporación. En concreto:

  • La aprobación de las formas de gestión de los servicios públicos.
  • La aprobación de los expedientes de municipalización.
  • La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión.
  • La creación, modificación, refundición y supresión de organismos públicos y establecimientos.
  • La aprobación del reglamento del servicio correspondiente.
  • La regulación de la situación, deberes y derechos de los usuarios.
  • La contratación del gestor indirecto, en determinadas circunstancias.

1.4. La gestión compartida de servicios públicos

¿Puede el ayuntamiento asociarse con otros municipios próximos para gestionar un servicio público?

Los servicios públicos locales pueden ser gestionados, bien por cada ayuntamiento, bien de forma asociada o compartida con otros municipios.

El 84% de los municipios españoles tienen menos de 5.000 habitantes, por lo que, en ocasiones, la escasa dotación de medios personales y materiales implica una limitación a la prestación efectiva de los servicios públicos de su competencia, que puede salvarse con una prestación asociada. En otras ocasiones, la mayor efectividad y eficiencia en la prestación de los servicios y el uso racional de los recursos aconseja, asimismo, esta forma de gestión.

Las opciones de gestión compartida o asociada son varias:

  • Recurrir a entidades supramunicipales: diputaciones, comarcas, áreas metropolitanas.
  • Desarrollar fórmulas de participación interadministrativa, como los consorcios y las mancomunidades. En ambos casos, los entes locales pueden gestionar asuntos o servicios de interés común, compartiendo la titularidad del servicio.

¿Qué potestades administrativas ostenta una mancomunidad?

La LBRL reconoce de forma expresa a las mancomunidades las mismas potestades para la prestación de servicios o la ejecución de obras de su competencia que las que corresponden a los municipios en su calidad de Administraciones públicas territoriales, es decir:

  • Reglamentaria y de autoorganización.
  • Tributaria y financiera.
  • De programación o planificación.
  • Expropiatoria.
  • De investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
  • La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
  • De ejecución forzosa.
  • La sancionadora.
  • La de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
  • Las prelaciones, preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la hacienda pública para sus créditos, sin perjuicio de las que correspondan a las haciendas del Estado y de las comunidades autónomas.
  • La inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

De entre las mismas, las mancomunidades ostentarán aquellas potestades que señalen en sus estatutos y, en defecto de regulación estatutaria, las que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos.


¿Qué es un consorcio local?

Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común, o incluso con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público coincidentes con los de las Administraciones públicas.

Asimismo, la LBRL prevé la posibilidad de crear consorcios transfronterizos en el marco de la cooperación transfronteriza en que participen las entidades locales españolas, y de acuerdo a las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia. Esta figura es especialmente interesante para proyectos comunes que reciban apoyo financiero europeo.

Por su parte, las entidades locales pueden constituir consorcios como instrumento de cooperación económica, técnica y administrativa, tanto con la Administración del Estado como con la Administración de las comunidades autónomas, para la prestación de servicios locales o para la gestión de asuntos de interés común.

Por tanto, los consorcios son entidades con personalidad propia que se constituyen con el fin de prestar un servicio sobre el que diferentes Administraciones tienen competencia. Al igual que las mancomunidades, se rigen por sus estatutos, que determinarán la Administración a la que queda adscrito el consorcio, sus fines y las particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero.

Para la creación de un consorcio, la LBRL exige el cumplimiento de los siguientes requisitos:

  1. Su creación debe implicar una mejora de la eficiencia de la gestión pública, la eliminación de duplicidades administrativas y el cumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
  2. Tendrá lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que permita una gestión más eficiente de los recursos económicos.
  3. Deberá verificarse que su creación no pone en riesgo la sostenibilidad financiera de la hacienda local correspondiente y del propio consorcio.

¿Cómo se constituye y funciona un consorcio?

La legislación de régimen local no establece un procedimiento tasado para la constitución o creación de los consorcios pero, con carácter general, deberán respetarse las condiciones siguientes:

  1. Exigencia de acuerdo del pleno municipal.
  2. Aprobación por mayoría absoluta, necesaria no solo para la creación, sino también para su modificación, disolución o aprobación y/o modificación de sus estatutos.

Igualmente, la normativa no establece una estructura rígida en cuanto a los órganos de decisión. Únicamente se exige que estén integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los estatutos.

Además, los consorcios podrán participar o crear otras personas jurídicas para la gestión de los servicios públicos que tengan encomendados.


¿Qué diferencias hay entre un consorcio y una mancomunidad?

La diferencia viene determinada por la naturaleza de las Administraciones implicadas. Mientras que en la mancomunidad participan ayuntamientos, en el consorcio, además de las Administraciones municipales, se incorporan otros niveles administrativos, como la diputación provincial o la comunidad autónoma, a modo de agente colaborador que aporta fondos vía subvenciones, y en calidad de coordinador, como consecuencia del importante peso derivado de su participación económica.

Por otro lado, las mancomunidades tienen la consideración de entidad local, mientras que los consorcios son entidades asociativas, fruto del principio de colaboración entre Administraciones públicas.


1.5. Modelos de gestión de servicios públicos

¿Cómo puede gestionarse un servicio público?

Tanto si hablamos de prestación individual como si es asociada, los servicios públicos pueden ser gestionados por los ayuntamientos de forma directa o indirecta.


¿Qué órgano decide la forma de gestión de los servicios públicos?

La forma de gestión la decide el pleno de la corporación. Con la finalidad de informar al mismo y de que forme su criterio, es necesario realizar estudios previos en los que se justifique dicha elección, así como aportar los informes jurídicos y económicos que definan el funcionamiento del ente a crear.


2. La gestión directa de servicios públicos locales

¿En qué consiste la gestión directa de un servicio público local?

La gestión directa de un servicio público local implica que es el propio ayuntamiento, diputación, mancomunidad, consorcio o entidad local con competencias el que asume la responsabilidad, dirección, gestión y el control del servicio. No obstante, la corporación podrá prestar el servicio directamente, sin crear una organización diferenciada, o bien constituir, con este fin, una organización con personalidad jurídica propia y presupuesto diferenciado.

Los servicios serán prestados directamente, sin organización diferenciada, cuando impliquen ejercicio de autoridad. En este caso, son los propios órganos de la entidad local quienes prestan los servicios.

La gestión del servicio a través de una organización diferenciada, constituye una opción adecuada en función de sus características y de la importancia relativa del coste del servicio en el conjunto del presupuesto municipal.

Las opciones que se plantean en ese caso son tres:

  • Organismo autónomo.
  • Sociedad mercantil 100% municipal.
  • Entidad pública empresarial.

En todo caso, únicamente podrá acudirse a la creación de una sociedad mercantil o entidad pública empresarial cuando quede acreditado, mediante memoria justificativa elaborada, que dichas formas de gestión directa resultan más sostenibles y eficientes que la gestión directa por la propia entidad local o mediante la creación de un organismo autónomo.

En caso de gestión directa mediante la creación de entidades con personalidad jurídica, las mismas deberán adscribirse a un órgano de la corporación, la cual ostentará las facultades de dirección y control, así como de nombramiento y cese de los titulares de los órganos de gobierno de aquellas.


2.1. Organismos autónomos y entidades públicas empresariales

¿Qué es un organismo autónomo?

Los organismos autónomos son organismos públicos con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de los de la hacienda local a los que se encomienda, en régimen de descentralización funcional, la organización y administración de un servicio público en concreto y de los fondos adscritos al mismo. Se rigen por el derecho administrativo.

Asimismo, se les puede encomendar la realización de cualquier otra actividad de fomento o prestacional, pero siempre en régimen de derecho público. Por ello, se trata de una fórmula de gestión menos flexible que la de las entidades públicas empresariales o la gestión a través de sociedad mercantil.


¿Qué es una entidad pública empresarial?

Las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.

A diferencia de los organismos autónomos, estas entidades se rigen por el derecho privado excepto en las siguientes materias, en las que se aplicará el derecho público:

  1. La formación de la voluntad de sus órganos.
  2. El ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas.
  3. En los aspectos que específicamente fijan la legislación o sus propios estatutos.

Se trata de una figura que puede situarse “a medio camino” entre los organismos autónomos y las sociedades mercantiles.


¿Cuál es el régimen jurídico de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales?

Tanto los organismos autónomos como las entidades públicas empresariales se rigen por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), si bien la propia LBRL establece las siguientes especialidades:

  1. Su creación, modificación, refundición y supresión corresponde al pleno de la entidad local, quien aprobará sus estatutos.
  2. Quedarán adscritos a una concejalía, área u órgano equivalente de la entidad local. Además, las entidades públicas empresariales también podrán adscribirse a un organismo autónomo.
  3. El máximo titular del órgano de dirección ha de ser un funcionario de carrera o personal laboral titulado superior, o profesional del sector privado, en este caso con más de cinco años de experiencia profesional.
  4. En los municipios de gran población, estos órganos tendrán la consideración de órgano directivo.
  5. En los organismos autónomos existirá un consejo rector y en las entidades públicas empresariales un consejo de administración cuya composición determinarán los estatutos respectivos.
  6. La determinación de las condiciones retributivas de todo su personal, incluidos directivos, deberán ajustarse a las normas establecidas por el pleno o junta de gobierno.
  7. Se someterán a controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y de la gestión de sus recursos humanos.
  8. Deberán remitir anualmente a la entidad local un inventario de sus bienes y derechos.
  9. Los contratos superiores a las cuantías que fije la entidad local requerirán la autorización del órgano, área o concejalía de adscripción.
  10. Se someterán asimismo a un control de eficacia por la Administración local.

Por su parte, los estatutos de estas entidades, además de determinar sus órganos de dirección, funciones, competencias y patrimonio, determinarán su régimen jurídico de recursos humanos, patrimonio, contratación (aplicación del TRLCSP) y el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, de intervención, control financiero y de eficacia, que en todo caso serán los establecidos tanto en el TRLHL como en la LBRL.


2.2. Sociedad mercantil local

¿Qué es una sociedad mercantil local y cuál es su régimen jurídico?

Se trata de una sociedad cuyo capital es propiedad de una Administración pública. Una de sus características fundamentales es que no se rige exclusivamente por el principio del beneficio, ni su administración corresponde a criterios exclusivamente económicos, como ocurre en la empresa privada.

Las sociedades mercantiles locales se rigen, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y de contratación.

Estas sociedades deben adoptar una de las formas previstas en el Real Decreto Legislativo 1/2010, 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital (LSC). En la escritura de constitución constará el capital que deberá ser aportado por las Administraciones públicas o por las entidades del sector público dependientes de las mismas a las que corresponda su titularidad.


¿Cómo se constituye una sociedad mercantil 100% local?

Una sociedad mercantil de capital íntegramente local se constituye mediante acuerdo constitutivo de la corporación, lo que da lugar a la tramitación mercantil propiamente dicha. Los requisitos previos a la aprobación del proyecto por el pleno de la corporación vienen recogidos en el TRRL.

El proceso de constitución se inicia con el acuerdo de la corporación y la designación de una comisión de estudio compuesta por técnicos y miembros de la misma. Esta comisión deberá redactar una memoria relativa a los aspectos sociales, jurídicos, técnicos y financieros, incluyendo la forma de gestión y los supuestos de cese de actividad, lo que trascenderá a los estatutos. Se acompañará un proyecto de precios sujeto a futuras revisiones.

Una vez elaborada, la memoria se expondrá al público. El plazo de exposición no será inferior a 30 días naturales. Finalmente, se aprobará el proyecto por el pleno y se elevará el expediente completo al órgano competente de la comunidad autónoma.

Una vez adoptado el acuerdo, se pondrá en marcha el procedimiento mercantil ordinario para la creación de sociedades: escritura pública, publicidad e inscripción en el registro mercantil.

En la creación de una empresa pública pueden distinguirse, por tanto, dos fases diferentes:

Una administrativa, en la que se forma la voluntad del ayuntamiento en relación con la constitución de una sociedad para la prestación del servicio público y se elabora la documentación relativa a la sociedad.

Una estrictamente mercantil, en la que se dan los pasos precisos para la definitiva constitución de la entidad societaria.

La corporación será propietaria exclusiva del capital de la empresa y habrá de desembolsarlo en el momento de la constitución, si bien el mismo podrá ser aportado directamente por la entidad local o por sus entidades dependientes. Es posible que la aportación se materialice tanto en dinero como en instalaciones o derechos. En este último caso hay que tener en cuenta que la transmisión de bienes afectos a servicios públicos preexistentes requiere la previa desafectación, y la de los bienes patrimoniales, los correspondientes expedientes de enajenación.

La duración exacta del proceso de constitución de una empresa pública no es fácil de determinar a priori, habida cuenta de la presencia de múltiples agentes en el proceso, así como de la necesidad de elaborar documentos complejos (estatutos, estudios económico-financieros, etc.).

A continuación se esbozan cuáles podrían ser los pasos previos a la definitiva puesta en marcha de una sociedad municipal para la gestión de un servicio público.

Proceso de constitución de una sociedad mercantil de exclusiva participación local

Fase I. Fase administrativa

    Constará, al menos, de las siguientes fases:
    1º Elaboración de un estudio socio-jurídico que incluya, al menos, un proyecto de estatutos de la sociedad.

    2º Elaboración de un estudio económico-financiero de viabilidad de la empresa.

    3º Elaboración del reglamento o régimen jurídico del servicio.

    4º Acuerdo adoptado por el pleno de la corporación aprobando la forma de gestión del servicio.
     

Fase II. Fase mercantil en sentido estricto

    En líneas generales, requerirá el cumplimiento de los trámites siguientes:
    1º Desembolso de capital.

    2º Redacción de estatutos definitivos.

    3º Otorgamiento de escritura pública de constitución.

    4º Liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

    5º Solicitud del NIF dentro de los 30 días siguientes a la válida constitución de la sociedad.

    6º Inscripción en el Registro Mercantil.

    7º Inscripción en el inventario de entes de las entidades locales.


¿Cómo se organiza una sociedad mercantil de exclusiva participación local?

La dirección y administración de estas empresas está encomendada a la corporación interesada, que asumirá las funciones de junta general.

Los miembros del consejo de administración serán designados libremente por la junta general, sin que su número pueda exceder de 5 en los municipios de población inferior a 20.000 habitantes, ni de 9 en los de población superior o en los casos de provincialización.

Las sociedades públicas con el 100% de su capital en manos del ayuntamiento, actuarán conforme a las disposiciones establecidas en
la LSC.

Personal de la sociedad. El personal de estas empresas estará sometido íntegramente al derecho del trabajo, no teniendo vinculación alguna con la entidad local. Por ello, la integración de un servicio que disponía de personal funcionario supone que este deje de serlo, coyunturalmente al menos, reservándose las plazas de que disponían en régimen de comisión de servicios.

Por su parte, el personal contratado ex novo por la sociedad nunca adquiere la condición de funcionario de la corporación local, si bien para su selección sí deberán respetarse los principios de publicidad, mérito y capacidad.

Contabilidad y presupuestos. Las entidades locales aprobarán anualmente un presupuesto general en el que se deberán integrar los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social les pertenezca íntegramente.

Los estados de previsión de gastos e ingresos de una sociedad mercantil se referirán a:

  1. La cuenta de explotación.
  2. La cuenta de otros resultados.
  3. La cuenta de pérdidas y ganancias.
  4. El presupuesto de capital.

Las sociedades mencionadas, además de llevar la contabilidad exigida por la legislación mercantil, están sometidas al régimen de contabilidad pública. Corresponde a la intervención la inspección de su contabilidad, lo que es común también para todas las sociedades mercantiles que dependan de la entidad.

Control de la sociedad. La LRHL obliga a todas las sociedades dependientes de las entidades locales al control interno en su triple acepción de función interventora, financiera y de eficacia. De forma expresa, menciona que todas las sociedades dependientes de entidades locales estarán sometidas al control financiero a través de procedimientos de auditoria, así como al control externo del Tribunal de Cuentas.


3. La gestión indirecta de los servicios públicos locales

¿En qué casos se puede optar por la gestión indirecta de un servicio público local?

No existe ninguna disposición legal de ámbito local, autonómico o estatal en la que se enumeren los servicios susceptibles de prestación indirecta.

Como norma general, todos los servicios públicos locales, salvo aquellos que impliquen ejercicio de autoridad, pueden llevarse a cabo mediante gestión indirecta.


¿Qué modelos de gestión indirecta existen?

Los modelos de gestión indirecta que regula la LBRL en su art. 85, son las diferentes modalidades previstas en el TRLCSP en el marco del contrato de gestión de servicios públicos:

  • Concesión.
  • Gestión interesada.
  • Concierto.
  • Sociedad de economía mixta.

3.1. La concesión

¿En qué consiste la gestión indirecta de servicios mediante concesión?

La concesión es el método de gestión indirecta de servicios públicos con mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial de cuantos están previstos por la legislación vigente en materia local, así como el de implantación más generalizada. Su fundamento se encuentra en la posibilidad de que un sector de la actividad desarrollada por las corporaciones locales en el ámbito de sus competencias, sea prestado por empresas privadas. En última instancia, la concesión abre indirectamente la posibilidad de que las fuerzas de mercado estimulen un aumento de la calidad, la cantidad y la diversidad de los servicios pertenecientes al ámbito competencial de la administración concedente.

A través de la concesión, tiene lugar un traspaso efectivo de la gestión de servicios públicos municipales en favor de la empresa privada, traspaso que, sin embargo, no implica un cambio de titularidad. La corporación mantiene las potestades y responsabilidades de la actividad y, por tanto, los adjudicatarios de la concesión no la asumirán en el ejercicio de su libertad de empresa, sino como colaboradores de la Administración, sometidos a su potestad y en cumplimiento de las condiciones que determina el servicio concreto al que la concesión se refiera.

La corporación delega la facultad de ejecución del servicio concedido, respetándose la explotación por los particulares y el principio de titularidad administrativa.


¿Cuáles son las características de la concesión de servicios públicos?

La concesión es el método de gestión indirecta de servicios públicos por medio del cual una entidad local otorga a un particular, por razón de interés público y mediante el cumplimiento de determinados requisitos y condiciones, las facultades necesarias para la gestión y explotación del servicio de que se trate, así como, en su caso, la ejecución de las instalaciones y obras necesarias para ello. El concesionario asume el riesgo económico de la explotación, bajo el control de la Administración concedente, percibiendo a cambio una remuneración derivada de la prestación del servicio.

La adjudicación de la concesión se realiza por un determinado periodo de tiempo, que no podrá exceder los cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y explotación de servicio público, o los veinticinco años, en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público (art. 278 TRLCSP).

A su término, el servicio objeto de la concesión revierte a la entidad local, junto con todos los bienes o elementos afectos al mismo.

Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las características que configuran una concesión administrativa son las siguientes:

  1. Un uso intenso del dominio público (terrenos, material, instalaciones o personal afectos al servicio público), por parte del concesionario.
  2. La titularidad del dominio público corresponde a la corporación concedente. De esta titularidad se derivan las facultades de control y fiscalización de la Administración sobre el servicio e instalaciones objeto de la concesión.
  3. Las instalaciones fijas que se corresponden con la permanencia y estabilidad del uso concedido, generalmente quedan integradas en el dominio público desde el primer momento de vida de la concesión, y revierten a su dominio a la finalización del contrato de concesión.

¿Cuál es el proceso de contratación de una concesión?

Tomada la decisión de gestionar un servicio a través de concesión, su contratación requiere de una serie de trámites, que se resumen a continuación.

Proceso de contratación de una concesión

Fase I. Preparación del expediente de contratación

    1º Acuerdo del órgano de contratación justificando la necesidad del contrato con memoria del centro gestor correspondiente.

    Con carácter previo a la licitación de una concesión, debe fijarse su régimen jurídico, señalando que la actividad queda asumida por la Administración como propia, las competencias de la Administración y las prestaciones a favor del ciudadano. Además, deberán fijarse los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo.

    2º Elaboración y aprobación, previo informe técnico y jurídico, de los pliegos de prescripciones técnicas y cláusulas administrativas.

    En los pliegos deberán especificarse las condiciones de prestación del servicio, tarifas a abonar por los usuarios, los procedimientos para su revisión y el canon a satisfacer a la Administración.             

    3º En su caso, elaboración y aprobación del anteproyecto de obras y de explotación.

    4º Retención de crédito (RC) por contabilidad.

    5º Fiscalización previa del gasto por intervención.

    6º Resolución del órgano de contratación aprobando el expediente y el gasto y acordando la apertura del procedimiento de adjudicación.

    7º Expedición del documento contable A.


Fase II. Procedimiento de licitación-adjudicación

    1º Publicación del anuncio de contratación en los boletines oficiales correspondientes.

    Otorgamiento de un plazo de, al menos, 15 días para la presentación de proposiciones.

    2º Calificación de documentación por la mesa de contratación.

    3º Valoración técnica de las proposiciones.

    4º Apertura pública de ofertas económicas.

    5º Propuesta de adjudicación de la mesa de contratación al órgano de contratación.

    6º Resolución de adjudicación del contrato por el órgano de contratación.

    7º Notificación al adjudicatario.


Fase III. Formalización del contrato

    1º Constitución de garantía definitiva.

    2º Formalización del contrato:

    Deberá realizarse en el plazo máximo de quince días naturales desde la notificación de la adjudicación.

    3º Contabilización del compromiso del gasto: emisión de los documentos contables D positivo, A negativo y RC negativo.


¿Cuál es el contenido del contrato de concesión?

El contenido de los contratos de concesión de servicios públicos consiste básicamente en detallar las potestades y deberes de la Administración y las obligaciones y derechos de los concesionarios. Los mismos se encuentran regulados en los artículos 279 a 281 del TRLCSP, y en los artículos 126 a 130 del RS.

No obstante, en la práctica pueden darse múltiples variantes del contenido de la concesión ya que esta se caracteriza, sobre todo, por su flexibilidad. El contrato de concesión es uno de los contratos administrativos en los que la voluntad contractual de las partes desempeña un papel más importante, ya que los pliegos de condiciones pueden recoger una amplia gama de cláusulas y condiciones que permiten la individualización de la concesión otorgada, siempre dentro de los límites legales.


¿Qué potestades tiene la corporación local en el contrato de concesión?

Con carácter general, en el contrato de concesión se deberán incluir las potestades reconocidas en el artículo 127 del RS en relación con las concesiones de servicios públicos locales:

  1. Ordenar discrecionalmente las modificaciones que aconseje el interés público como si gestionase directamente el servicio. Entre otras el RS señala dos:
    • La variación de la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones en que el servicio consista, lo cual se conoce como ius variandi de la entidad local en sentido estricto.
    • La alteración de las tarifas a cargo del público y de la forma de retribución del concesionario, o poder tarifario de la Administración, con objeto de mantener el equilibrio económico-financiero de la concesionaria.
  2. Fiscalizar la gestión del concesionario, a cuyo efecto la entidad local podrá:
    • Inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la documentación relacionada con el objeto de la concesión.
    • Dictar las órdenes para mantener o restablecer la debida prestación.
  3. La entidad local, respecto de sus funciones de control y administración, cuenta con autonomía plena para el desarrollo de sus funciones de control y fiscalización de las concesiones.
  4. Asumir temporalmente la ejecución directa del servicio en los casos en que no lo prestase o no lo pudiera prestar el concesionario por circunstancias no imputables al mismo. Esta prerrogativa es una consecuencia directa de la consideración jurídica del servicio como público, en el que la entidad local se constituye como garante de la continuidad y adecuada prestación del servicio.
  5. Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razón de las infracciones que cometiere. El pliego de condiciones de la concesión debe recoger el carácter grave o leve de las posibles infracciones cometidas por la concesionaria, así como las sanciones concretas asociadas a los diferentes supuestos de incumplimiento del servicio. Las infracciones de carácter grave que pudieran poner en peligro la buena prestación del servicio público constituirán causa suficiente para proceder al secuestro de la concesión por parte de la entidad local.
  6. Rescatar la concesión, encargándose directamente la entidad local concedente del funcionamiento del servicio y de la percepción de los ingresos establecidos. La explotación se realizará por la entidad local, pero se efectuará por cuenta y riesgo del concesionario, a quien se entregará, al finalizar el secuestro, el saldo activo que resultase después de satisfechos todos los gastos derivados de éste.
  7. Suprimir el servicio, lo que implica el término de la concesión y el pago de las correspondientes indemnizaciones, de conformidad con los preceptos aplicables.

¿Qué obligaciones se imponen a la entidad local en la concesión?

La entidad local como concedente del servicio público, está obligada a:

  1. Prestar al concesionario la protección adecuada para que pueda gestionar el servicio adecuadamente.
  2. Mantener el equilibrio económico financiero de la concesión según lo establecido en los pliegos de condiciones, para lo cual podrá revisar los términos económicos del contrato.
  3. Indemnizar al concesionario:
    • En aquellos casos en los que la corporación asuma la gestión directa del servicio, siempre que esta se produzca por motivos de interés público independientes de la culpa del concesionario.
    • Por el rescate de la concesión o en caso de supresión del servicio.

No solo la corporación tiene potestades y obligaciones, sino que el concesionario también es titular de derechos y obligaciones.


¿Qué derechos tiene el concesionario de un servicio público?

Entre los principales derechos que tendrán los concesionarios de los servicios públicos podemos destacar:

  1. A recibir las prestaciones económicas previstas en el contrato, entre las que se incluirá una retribución fijada en función de la utilización del servicio, y que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración.
    La cuantía de la prestación debe permitir amortizar, durante el plazo de la concesión, el coste del establecimiento del servicio así como cubrir los gastos de explotación y el margen normal de beneficio industrial.
  2. Al restablecimiento del equilibrio económico de la concesión cuando la Administración modifique las características del servicio contratado, sus actuaciones ocasionen directamente la ruptura de la economía contractual o por causas de fuerza mayor. En estos casos, la Administración podrá adoptar las medidas que procedan, entre ellas:
    • Modificación de las tarifas a abonar por los usuarios.
    • Reducción del plazo del contrato.
    • Cualquier otra modificación de las cláusulas económicas.
  3.  A la utilización de los bienes de dominio público necesarios para la prestación del servicio.

¿Dónde se define el régimen sancionador para el contrato de concesión?

El régimen sancionador deberá establecerse en el pliego de condiciones de la concesión. Con carácter general, se establece en la legislación que:

  • Si el concesionario cometiese alguna infracción de carácter leve, se le impondrán multas en la forma y cuantía prevista en el pliego.
  • Si de los incumplimientos del contratista se deriva una perturbación grave y no reparable por otros medios, y la Administración no decidiese resolver el contrato, podrá acordar la intervención del servicio hasta que aquella desaparezca.

En todo caso, los hechos que se consideren faltas graves o leves se definirán en el pliego de condiciones de forma exhaustiva. Cuando en los pliegos de condiciones se define tanto la infracción como la sanción correspondiente, será posible su aplicación automática, sin necesidad de acudir al procedimiento sancionador general previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC).


¿Cuáles son las causas de resolución de la concesión de servicios?

Son causas específicas de resolución del contrato de concesión:

  • La demora de la Administración, superior a seis meses, en el pago de la contraprestación económica acordada o de los medios auxiliares a que se comprometió.
  • El rescate del servicio por la Administración.
  • La supresión del servicio por razones de interés público.
  • La imposibilidad de explotar el servicio como consecuencia de acuerdos adoptados por la Administración antes del contrato.

¿Cuándo puede rescatarse la concesión de servicios?

La corporación puede decidir unilateralmente rescatar el servicio y gestionarlo por sí misma por motivos de interés público. En este caso no existe culpa del concesionario y la Administración debe indemnizar al contratista de los daños y perjuicios que se le irroguen, incluidos los beneficios futuros que deje de percibir atendiendo a los resultados de explotación del último quinquenio y a la pérdida de valor de las obras e instalaciones que no revierten a la corporación, según su grado de amortización.


¿Qué es la reversión de una concesión y cuándo se produce?

La conclusión de la concesión, bien por el cumplimiento del plazo de la misma, bien por su resolución, implica la reversión al ayuntamiento de las obras e instalaciones afectas al servicio.

Su finalidad es asegurar la continuidad en la prestación del servicio público local una vez finalizada la concesión, para lo cual el pliego de condiciones debe detallar la situación y el estado de conservación en que habrán de encontrarse las obras y el material afectos a la concesión en el momento de reversión de la misma.


¿Qué papel juegan los pliegos de condiciones y el control de la concesión de servicios?

La redacción adecuada de los pliegos de condiciones, junto con la disponibilidad de instrumentos de control de la gestión, facilitan a la corporación la información suficiente y los medios necesarios para la mejora de la calidad del servicio al ciudadano y, si fuera necesario, rescindir la concesión al mínimo coste posible para la corporación.

Si uno de estos dos requisitos falla, la corporación está atada a las limitaciones de la legislación actual y tiene escaso margen para controlar efectivamente la gestión del servicio. Por una parte, tendrá dificultades para demostrar faltas del concesionario y, por otro lado, la ambigüedad o inexactitud en los pliegos de condiciones imposibilitan la opción de rescindir el contrato al mínimo coste.

Por tanto, si las corporaciones locales no quieren perder su capacidad de control sobre las concesiones, necesitan prestar una especial atención a la redacción de pliegos de condiciones y al control de las mismas.


¿Por qué es necesario el control de las concesiones?

La contratación externa de la producción de bienes y servicios suministrados bajo provisión pública supone la desintegración de una o varias actividades del proceso público de producción (gestión de los recursos humanos, inputs materiales, sistemas de información, organización de actividades o labores de asistencia técnica), que pasan a realizarse parcial o íntegramente por el sector privado. La externalización de servicios públicos locales bajo el régimen de concesión supone:

  • Someter a iniciativa privada un elevado porcentaje del gasto presupuestario (vía canon, subvención, etc).
  • Comprometer la prestación del servicio durante dilatados periodos de tiempo. El periodo concesional puede alcanzar en ocasiones los 50 años.

Si bien el ejercicio de la función interventora garantiza el control interno de las concesiones administrativas, en la mayoría de los casos, los ayuntamientos no disponen de una metodología propia que les permita verificar la calidad del servicio. Por ello es preciso introducir instrumentos encaminados a valorar la adecuación de la prestación efectiva del servicio en régimen de concesión a las condiciones recogidas en el contrato, analizar los costes derivados del servicio, de forma que puedan contrastarse con otras alternativas, llegando así al objetivo final: la evaluación de la calidad y eficiencia del servicio.

Por otro lado, las limitaciones financieras de las Administraciones públicas hacen preciso maximizar la utilización de los recursos públicos. Además, los ciudadanos son cada vez más conscientes de su derecho a reclamar la prestación de servicios públicos que cumplan unos mínimos de calidad, por lo que se hace necesaria la revisión de los sistemas de prestación y control de los mismos.


¿Qué pasos hay que dar para controlar las concesiones de servicios?

Para garantizar un control adecuado de los servicios públicos prestados mediante concesión de servicios es necesario implantar una metodología que permita a los gestores de servicios públicos municipales aplicar todo un conjunto de instrumentos de control que aporte la información suficiente para conocer la situación de estos servicios de forma regular y poder, así, diseñar e implantar las medidas necesarias para su mejora.

Mediante gestión indirecta, aunque la entidad local conserva las potestades de la actividad, la prestación del servicio corresponde a terceros. De esta forma, la pérdida de control sobre el mismo es significativa si la entidad local no cumple, a nivel práctico, con los mínimos que se enumeran a continuación:

  • Delimitar de forma expresa el marco de actuación.
  • Velar por el mantenimiento del control de la prestación.
  • Llevar a cabo estudios de necesidades y costes de forma previa a la descentralización de la prestación.
  • Controlar el cumplimiento de las condiciones contractuales.

Se pueden definir una serie de hitos cuya consecución permitirá garantizar la eficiencia de la prestación de los servicios:

  • Análisis de las necesidades del objeto de la concesión en cuanto a la prestación a realizar.
  • Definición adecuada de los servicios a prestar, teniendo en cuenta la necesidad de coordinación entre ellos.
  • Definición de objetivos que se persiguen.
  • Sistema de seguimiento y control: a través de la medición de resultados obtenidos y comparando con los objetivos previamente definidos.

¿Qué ventajas ofrece el modelo de concesión al ayuntamiento?

La concesión permite al ayuntamiento desvincularse del ejercicio directo de algunas de sus funciones sin perjuicio de mantener un control sobre la prestación del servicio. Por su parte, el concesionario asume el riesgo económico y puede aportar una gestión más flexible sujeta a la normativa y procedimientos del derecho privado.

En definitiva, la concesión como método de gestión indirecta de servicios públicos, puede incorporar elementos de flexibilidad que permitan mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos locales, siempre que se defina un marco contractual adecuado y se arbitren los sistemas de control pertinentes.


3.2. La gestión interesada

¿En qué consiste la gestión interesada?

Se entiende por gestión interesada aquella forma de gestión por la que el gestor del servicio público, cuenta con la colaboración de la Administración y con una remuneración mínima.

El ayuntamiento asegura al gestor indirecto un mínimo (o interesamiento) que habitualmente cubre los gastos de inversión y actividad. Si se producen beneficios por encima del mínimo asegurado, el gestor recibirá una parte como incentivo a la mejora de la eficacia de su gestión. La diferencia con la concesión es que en esta el concesionario asume los riesgos de gestión, retiene todos los productos de la misma, y es remunerada por los propios usuarios, al contrario que en la gestión interesada. En los contratos mediante gestión interesada, la entidad local y la entidad gestora del mismo llegan a un acuerdo por el que se reparten los resultados de la explotación en la proporción que se establezca en el contrato.


¿Qué caracteriza la gestión interesada?

Aunque es un modelo poco arraigado en la Administración pública española, sí se utiliza en algunos servicios como el transporte urbano o la gestión de ciertos centros vinculados a actividades que generan ingresos. En estos contratos, el operador se compromete al cumplimiento de determinados objetivos, como un coste por unidad, una demanda mínima anual o la mejora constante de la calidad del servicio a través de las encuestas a usuarios. La renovación del contrato se vincula al cumplimiento de estos objetivos.

La implantación de esta forma de gestión requiere necesariamente la implantación de un sistema de evaluación de costes y de calidad que permita a la entidad local obtener el mayor flujo de información objetiva sobre el servicio, de forma que permita al finalizar el año determinar la cuantía total de los resultados de la explotación que corresponde a cada parte.


3.3. El concierto

¿Qué es el concierto?

El concierto es un contrato por el que la corporación conviene con una persona natural o jurídica la prestación de un servicio público, dado que esa persona viene ya desarrollando las prestaciones que caracterizan ese servicio como propias de su actividad mercantil. El ayuntamiento aprovecha así la experiencia del privado con el que contrata.

Los requisitos de esta modalidad de gestión indirecta de servicios públicos son:

  • Existencia de un contrato entre la Administración y el empresario.
  • El contrato no debe suponer la creación de una nueva empresa.
  • La Administración utilizará unos servicios que ya estén en funcionamiento.

3.4. Sociedad de economía mixta

¿Qué es una sociedad mixta?

Entre la gestión pública y la privada, el ayuntamiento puede optar por la constitución de una sociedad mercantil en la que participa la corporación local, por sí misma o por medio de una entidad pública, junto con la iniciativa privada.


¿Qué régimen jurídico se aplica a las sociedades mixtas?

En este supuesto, la empresa mixta figura como sociedad contratante de la Administración local que licita el contrato de gestión de servicios públicos. Por tanto, su régimen jurídico, derechos y obligaciones serán los mismos que los de un concesionario.


¿Cómo se constituye una sociedad mixta?

El proceso de constitución de una sociedad mixta no está regulado en la normativa de contratos de las Administraciones públicas, sino en la normativa local.

De acuerdo con el artículo 104 del RS, la constitución de una sociedad mixta puede realizarse ex novo o partiendo de una empresa existente. Al igual que en el caso de las empresas 100% públicas, en el proceso de creación de una sociedad mixta pueden distinguirse dos fases diferentes:

  • Administrativa: que finaliza con la aprobación por parte de la corporación de la forma de gestión.
  • Mercantil: consiste en la constitución propiamente de la sociedad. La diferencia respecto a la creación de una sociedad privada o pública 100% es la necesidad de celebrar un concurso para la selección del socio privado.

Proceso de constitución de una sociedad mercantil de exclusiva participación local

Fase I. Fase administrativa

    1º Acuerdo inicial de la corporación municipal, previa designación de una comisión de estudio compuesta por miembros de la corporación y por personal técnico, que no requerirá ningún quorum especial, bastando mayoría simple.

    2º Redacción de la memoria: la anterior comisión de estudio debe redactar una memoria relativa a los aspectos social, jurídico, técnico y financiero de la actividad económica o servicio público de que se trate. En la misma deberá especificarse la forma de gestión prevista y los supuestos en los que debe cesar la prestación de la actividad.

    La memoria debe incluir diversos documentos tales como:

    1. Proyecto de estatutos.
    2. b) Estudio de viabilidad económico financiero.
    3. c) Estudio organizativo, etc.

    3º Información pública: a continuación se abre un trámite de información o exposición pública de la memoria por un plazo no inferior a treinta días naturales, durante los cuales los particulares y entidades podrán formular las observaciones que entiendan convenientes. El RS de las corporaciones locales exige, por su parte, que la memoria se publique en el boletín oficial de la provincia y en el de la comunidad autónoma respectiva.

    4º Aprobación definitiva: concluido el periodo de información pública y tras la aceptación o no de las reclamaciones u observaciones formuladas, la corporación debe proceder a la aprobación final del expediente con el voto favorable de la mayoría simple del pleno, en el caso de que el ejercicio de la actividad económica se realice en régimen de libre concurrencia. Supone la adopción del acuerdo relativo a la gestión del servicio público mediante sociedad mixta. Exigirá la aprobación del pleno. En el acuerdo de constitución debe decidirse la determinación del modo de constitución de la empresa (Fundación ex novo o participación en una sociedad preexistente mediante adquisición de acciones o participaciones) y el procedimiento de integración del capital privado (por suscripción de acciones, participaciones o aportaciones de la empresa que se constituya y/o, previo concurso).



En el momento de constitución de la sociedad deberá precisarse el porcentaje de acciones que se reserva la entidad local. La aportación municipal puede concretarse en dinero o bien mediante aportaciones de bienes patrimoniales, lo que deberá constar en la escritura fundacional. En cualquier caso, el capital efectivo que aporten las corporaciones locales deberá estar completamente desembolsado desde la constitución. La responsabilidad económica de las corporaciones locales se limitará a su aportación a la sociedad.

Fase II. Constitución definitiva de la sociedad

Adoptado el acuerdo por el que el ayuntamiento decide constituir una empresa mixta debe procederse formalmente a su constitución, lo cual puede llevarse a cabo por alguno de los procedimientos siguientes que señala el RS:

Adquisición por el ayuntamiento de participaciones o acciones de empresas ya constituidas, en proporción suficiente para compartir la gestión social.

Fundación ex novo de la sociedad con intervención de la corporación y aportación de capitales privados, bien mediante suscripción pública de acciones, bien mediante concurso de iniciativas.

Convenio con empresa única ya existente en el que se fijará el estatuto por el que hubiere de regirse en lo sucesivo.

La celebración de concursos es el método habitual para la selección de socio privado, especialmente en aquellas empresas mixtas que gestionan servicios públicos. Tras la aprobación de la memoria de municipalización, deberá tramitarse un expediente de contratación para seleccionar mediante licitación al socio privado. Así se establece en el TRLCSP, cuya disposición adicional vigésimo novena determina que “los contratos públicos y las concesiones podrán adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta (…) siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en esta Ley para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto y, en todo caso, las relativas al contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado”.

Asimismo, deberán cumplimentarse los trámites mercantiles necesarios para la definitiva constitución de la sociedad, tal y como se detalla a continuación:

    1º Elaboración de los pliegos de condiciones para la selección del socio privado: en función del servicio se requerirá la redacción tanto de los pliegos de cláusulas administrativas particulares como los relativos a la explotación del servicio.

    2º Publicación del anuncio de contratación: mínimo 15 días naturales.

    3º Adjudicación del concurso.

    4º Realización de trámites mercantiles:

    1. Desembolso de capital.
    2. Redacción de estatutos definitivos.
    3. Otorgamiento de escritura pública de constitución.
    4. Liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
    5. Solicitud del código de identificación fiscal.
    6. Inscripción en el Registro Mercantil.

¿Cómo se organiza una sociedad mixta?

En cuanto a la organización, el esquema es el propio de la legislación mercantil, que incluye junta general, consejo de administración y gerencia.

La legislación vigente no indica un proceso de constitución de la junta general de estas sociedades, por lo que se entiende que los votos que correspondan a la corporación serán adjudicados al alcalde o persona en quien delegue, como representante legal del ayuntamiento. En cuanto al consejo de administración, el RS establece que los representantes que correspondan a la corporación en los órganos de gobierno y administración de la empresa serán nombrados por aquella en un 50% entre sus miembros y técnicos, y el resto será de libre designación. El gerente será designado por el órgano superior de gobierno de la empresa. Los acuerdos, salvo excepciones, se adoptarán por mayoría.


¿Es necesario que la corporación tenga participación mayoritaria en el capital de la sociedad?

Independientemente de la organización general de los órganos de dirección de la sociedad mixta, en los que la participación de los socios se determina en función de su participación en el capital, la legislación local, concretamente el TRRL, abre la posibilidad de que esta participación varíe en función de razones de interés público. Aunque la participación de la entidad local sea minoritaria, en base a razones de interés público, puede imponer que ciertos temas requieran unos porcentajes de aprobación que impidan que los socios privados de forma unilateral tomen decisiones.


4. Financiación de los servicios públicos municipales

¿Qué principios rigen la financiación de los servicios públicos locales?

Los principios básicos de financiación de los servicios públicos son los de igualdad y autosuficiencia. Igualdad implica que “la tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias”. Autosuficiencia implica que cada servicio financie su coste.

No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles y la jurisprudencia insiste en que el principio de igualdad tarifaria no es de aplicación cuando se trata de servicios otorgados en régimen de concesión. En segundo lugar, el principio de autosuficiencia, exige no solo la equivalencia entre costes e ingresos, sino también tener en cuenta, entre otros, la posibilidad de hacer frente a nuevas inversiones, la constitución de fondos y reservas o la obtención de beneficios en su caso.


¿Cómo pueden financiarse los servicios públicos locales?

La financiación de los servicios públicos puede realizarse a través de ingresos generales o con ingresos finalistas (tasas, precios públicos y contribuciones especiales).

Las tasas y precios públicos son pieza clave para la financiación de los servicios públicos en el ámbito local. De hecho, y en contraste con los impuestos directos e indirectos, las entidades locales gozan de plena autonomía en su regulación e imposición. Ambas figuras se apoyan en un mismo supuesto: el ente público presta determinados servicios o actividades a cambio de los cuales obtiene un ingreso específico.

No obstante, el TRLHL especifica en qué casos los ayuntamientos no podrán establecer tasas o precios públicos para financiar los servicios que prestan:

  • Abastecimiento de aguas en fuentes públicas.
  • Alumbrado de vías públicas.
  • Vigilancia pública general.
  • Protección civil.
  • Limpieza de vía pública.
  • Enseñanza en los niveles de educación obligatoria.

Los supuestos en los que las entidades locales pueden fijar tasas o precios públicos no pueden considerarse como un listado taxativo y cerrado. La enorme diversidad de servicios prestados por las entidades locales obliga a determinar en cada caso si estamos ante una tasa o precio público. Cada municipio deberá realizar un análisis de los servicios y actividades que presta, de su naturaleza jurídica, de la existencia o no de empresas privadas que presten o realicen aquellos y de cuantos aspectos nos lleven a determinar si estamos ante una tasa o precio público.

En cuanto a su cuantía, la TRLHL establece en su artículo 24.2 que en general, “las tasas por prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrán exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida”.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, incluidos los financieros, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa.

En cuanto a los precios públicos, el artículo 44 de la misma ley establece que “el importe de los precios públicos deberá cubrir, como mínimo, el coste del servicio prestado o de la actividad realizada”.


5. Seguimiento y evaluación de la gestión de los servicios públicos municipales

¿Por qué es necesario el seguimiento y evaluación de la gestión de la prestación de servicios?

La prestación de los servicios públicos locales atendiendo a criterios de eficiencia debe constituir el fin prioritario de la gestión pública local. La eficiencia se define como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mínimo coste posible. El control sobre el presupuesto de las prestaciones revierte no solo en la mejora de su calidad sino en una ampliación de la oferta de servicios de la corporación.

Ninguna forma de gestión garantiza por sí misma la obtención de resultados eficientes. La toma de decisiones encaminada a la obtención de resultados óptimos requiere, tanto en la actividad pública como en cualquier actividad privada, de la definición de objetivos y del seguimiento y evaluación continua de resultados.

Los problemas en la gestión de servicios públicos y los malos resultados o el desconocimiento de los mismos derivan en muchas ocasiones de esta falta de seguimiento y evaluación. La aplicación de estos procedimientos de carácter interno aporta una visión integral del servicio y permite adoptar decisiones basadas en el análisis de la situación real y contrastada de los servicios.

Además, el marco jurídico público en ocasiones introduce una serie de rigideces que hacen más relevantes las decisiones por sus consecuencias no solo, en el corto sino también en el medio y largo plazo, las decisiones. La elección de una forma de gestión no apropiada o el sobredimensionamiento de los medios afectos a un servicio pueden ser no solo difíciles de reconducir, sino también onerosos en términos de coste económico y temporal.

Por último, es preciso insistir en que estas técnicas de seguimiento y evaluación en la prestación de los servicios públicos locales, con poco arraigo en la realidad municipal española, deben desarrollarse con independencia del modelo de gestión de servicio elegido.


¿Cómo puede llevarse a cabo el seguimiento y evaluación de los servicios públicos?

El seguimiento debe realizarse desde distintas perspectivas. En primer lugar, desde la perspectiva jurídica. El seguimiento del cumplimiento de la legalidad del marco definido es el primer nivel de objetivos. Pero a este hay que añadir la evaluación del cumplimiento de los objetivos de la gestión del servicio o iniciativa pública desarrollada, de la satisfacción de los usuarios y empleados del servicio, así como de la gestión económica del servicio.

Llevar a cabo un seguimiento completo requiere, en primer lugar, de una coordinación entre las distintas áreas de la entidad local implicadas en la gestión del servicio concreto. La gestión de un servicio público suele requerir funciones que, habitualmente, en función del tamaño del municipio y su organización, se reparten entre contratación, intervención y los responsables técnicos y políticos de los servicios concretos.

En segundo lugar, el seguimiento tiene que ser capaz de generar información que posibilite llevar a cabo la evaluación de la gestión del servicio: evaluar el cumplimiento de objetivos, identificar debilidades y aspectos positivos, y proponer, en su caso, actuaciones de mejora. Estas actuaciones deberán sustentarse en el conocimiento detallado del servicio y dirigirse allí donde se ha identificado su necesidad.


¿Cuáles deben ser los objetivos del seguimiento y evaluación?

La coordinación debe tener como primera meta definir el servicio en sí, atendiendo a razones jurídicas, económicas y técnicas. Durante la explotación del servicio, el objetivo de esta coordinación deber ser evaluar el servicio y tomar decisiones desde una perspectiva conjunta, independientemente de la forma de gestión elegida. Una definición óptima del servicio permitirá plantear objetivos y su seguimiento y evaluar su cumplimiento.

Para ello, la elaboración de indicadores de resultados es una herramienta útil. En función del servicio, los indicadores pueden ser más o menos complejos y la batería que permita atender a todos los criterios más o menos amplia. Lo relevante es no dejar ninguna materia –jurídica, económica y técnica– ni ninguna perspectiva de cumplimiento del servicio –satisfacción y gestión económica– al margen.

Una vez generada la información y evaluados los resultados desde una perspectiva interna dentro de la entidad local, otro enfoque relevante es la comparación con otras experiencias. La dificultad de definir el término de eficiencia pública hace necesario acudir al concepto de eficiencia relativa. En algunos casos, la normativa sectorial o la transparencia informativa del sector de referencia facilitan estándares de gestión que permiten evaluar los resultados internos. Sin embargo, en muchas ocasiones esto no es posible y solo comparando con otras experiencias es factible evaluar los resultados obtenidos.

El objetivo de la comparación no debe ser obtener una posición en un ranking, sino añadir criterios de evaluación de la gestión de nuestro servicio concreto, identificar buenas prácticas y analizar la posibilidad de incorporarlas a nuestra gestión. Es, por tanto, aprender comparando.

Estas técnicas han contado con escasa implantación de forma rigurosa hasta el momento en nuestro país. No obstante, la entrada en vigor de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que exige a las entidades locales calcular anualmente el coste efectivo de los servicios que prestan con una metodología regulada y común para todas ellas, va a suponer un claro avance en el análisis comparado de la prestación de servicios públicos locales.