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Biblioteca

Guía de la Política Pública Local

La Guía de la Política Pública Local es un manual donde se recoge y explica el funcionamiento básico de las principales áreas de un ayuntamiento (financiación local, gestión económico-presupuestaria, control externo, etc.)

V. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

1. La estabilidad presupuestaria en Europa

¿Qué se entiende por estabilidad presupuestaria?

El establecimiento de reglas fiscales -normas legales que restringen el gasto, el déficit o la deuda públicos- contribuye, a lograr una mayor eficiencia en el gasto, y a favorecer la estabilidad macroeconómica reduciendo la inflación, los tipos de interés y aumentando el ahorro nacional, lo que redunda en un mayor crecimiento económico. Al mismo tiempo, sobrevienen unos costes en términos de pérdida de margen de actuación de la política presupuestaria como mecanismo estabilizador del ciclo económico y, también, como herramienta especialmente útil, en un contexto de unión económica y monetaria, de lucha contra los efectos de potenciales perturbaciones asimétricas, es decir, aquéllas que, dentro de una zona monetaria única, afectan solamente a un área determinada. Asimismo, exige, en muchos casos, sacrificar, en cierta medida, la inversión pública y elimina la tradicional relación positiva entre déficit público y crecimiento, al menos, en el corto plazo.

No obstante, una gran parte de los teóricos y de la evidencia empírica reciente parecen confirmar que existe un saldo final positivo en la aplicación de reglas fiscales, esto es, que los beneficios superan a los costes; si bien, también es cierto que la existencia de reglas no es condición necesaria ni suficiente para asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Podemos encontrar en la realidad tanto países que, contando con reglas fiscales consolidadas, han acumulado niveles de deuda muy elevados, como otros que, sin haberse dotado de ningún mecanismo legal, mantienen sus finanzas públicas en posiciones saneadas.

La estabilidad presupuestaria consistiría, por tanto, en un conjunto de reglas fiscales que limiten el déficit público y propicien un escenario estable y predecible de gasto público en un horizonte de medio plazo.

En la práctica, la estabilidad presupuestaria se instrumentalizó en un primer momento, a nivel europeo, a través de los conocidos criterios de convergencia de Maastricht y su extensión en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En España, la estabilidad presupuestaria se regula a través de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF).


¿Qué controles sobre la estabilidad presupuestaria establece la normativa comunitaria conocida como Six-Pack?

La exigencia de consolidación fiscal a escala comunitaria arrancó del proceso de construcción de la Unión Monetaria. Como condición previa para el acceso a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, las autoridades consideraron necesario exigir a los Estados aspirantes el cumplimiento de unas reglas de disciplina fiscal que favoreciesen la entrada en circulación de la moneda única, contribuyendo a la estabilidad macroeconómica de la futura área euro. Surgieron entonces los conocidos límites del 3% del PIB y del 60% del PIB de déficit público y deuda pública, respectivamente.

Una vez superado el umbral de la entrada en la tercera fase, la disciplina fiscal continuó bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y los consiguientes Programas Nacionales de Estabilidad. La Unión Europea perseguía con el PEC que los Estados Miembros se mantuviesen en el medio plazo en una posición de equilibrio o superávit público, permitiéndose un déficit máximo del 3% del PIB, que de no cumplirse derivaría en la aplicación de sanciones. Cabe destacar, dentro de estos programas, el hecho de que hacen referencia al conjunto de las administraciones públicas, incluyendo, obviamente, a las administraciones territoriales.

El cumplimiento de los criterios de Maastricht condujo a una reducción muy significativa del déficit público entre los Estados miembros. Sin embargo, los períodos de recesión pusieron de manifiesto la existencia de fuertes tensiones en el seno de la Unión Monetaria que hicieron peligrar uno de los rasgos fundamentales que debe caracterizar a un sistema eficiente de disciplina fiscal, como es el de la credibilidad. Por tanto, se hizo necesario reformar los mecanismos del PEC y automatizar las sanciones si se incumplían los límites fijados. Esa reforma se produjo con la entrada en vigor en diciembre de 2011 del Six-Pack, conjunto de cinco reglamentos y una directiva comunitaria que recoge la reforma del PEC y que debía ser adaptada por los Estados miembros en su legislación interna.

SIX PACK

  1. Reglamento (UE) nº 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro.
  2. Reglamento (UE) nº 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro.
  3. Reglamento (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de noviembre de 2011 por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.
  4. Reglamento (UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos.
  5. Reglamento (UE) nº 1177/2011 del Consejo de 8 de noviembre de 2011 por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
  6. Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de 2011 sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

Las claves de la reforma impulsada por el Six-pack son:

  • Respecto al déficit, se imponen sanciones financieras en el área euro en el caso de que el Estado no tome las medidas adecuadas para el cumplimiento del límite de déficit, con la excepción de que una mayoría cualificada lo impida (“reverse qualified majority”). En caso de que no respeten las obligaciones impuestas por el Consejo para reconducir el déficit excesivo se podrán imponer sanciones.
 
  • Si la regla del 60% deuda/PIB no se cumple, y tras tener en cuenta factores relevantes y de impacto del ciclo económico, el Estado incurre en Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) si la desviación entre su nivel de deuda y la referencia del 60% no se reduce en un 1/20 anualmente (en promedio de tres años, incluso si el déficit está por debajo del 3% PIB). Para evitar ajustes abruptos en las actuales sendas de consolidación de los países en PDE, se prevé un periodo transitorio de aplicación de tres años tras la corrección del déficit excesivo durante el cual se valorará que realice un “esfuerzo suficiente”. En España, el periodo finaliza en 2016.
 
  • Se establece una regla de gasto, lo que se ha venido a denominar el “brazo preventivo del pacto”. Se establece un techo al crecimiento anual del gasto público de acuerdo con la tasa de crecimiento a medio plazo con el fin de facilitar que los Estados miembros converjan al Objetivo presupuestario a Medio Plazo (OMP). Si no se ha logrado el OMP, el crecimiento de gasto deberá estar por debajo de esta tasa de referencia. El gasto no se limita de forma definitiva: se podrán financiar planes de gasto siempre que estén respaldados por ingresos permanentes equivalentes. Las previsiones del brazo preventivo suponen una guía para la planificación presupuestaria de los Estados que no están en PDE.
 
  • El Six-pack no solo pretende que se lleve a cabo un control del cumplimiento de los objetivos fiscales, sino que también procura implantar mecanismos de supervisión que reduzcan desequilibrios macroeconómicos de forma temprana. Para ello establece medidas preventivas, correctivas y coercitivas.
 

El 1 de enero de 2013 entró en vigor otra reforma significativa: el Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (conocido como “pacto fiscal europeo”), que complementa y refuerza el Six-pack y cuyo componente fiscal es el pacto presupuestario. El pacto presupuestario establece la consagración de la “regla de oro” del equilibrio presupuestario en la legislación nacional, con un límite mínimo del déficit estructural del 0,5% del PIB (este límite se fija en un 1% del PIB si la deuda pública es inferior al 60 % del PIB). Los Estados miembros pueden solicitar sanciones financieras ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando otros Estados miembros no hayan aplicado adecuadamente dicha regla. Las multas pueden alcanzar el 0,1% del PIB.

También se incluyen el mecanismo automático de corrección de las desviaciones de los objetivos del déficit y normas de obligado cumplimiento para los países sometidos a un procedimiento de déficit excesivo. Además, la asistencia financiera procedente del Mecanismo Europeo de Estabilidad solo se proporcionará a los Estados miembros que hayan firmado el pacto presupuestario.

Por último, el 30 de mayo de 2013 entró en vigor el Two-pack, dos reglamentos europeos que se unen al paquete de gobernanza económica conocido como el  Six-pack, con el objetivo de incrementar la transparencia y coordinación de las decisiones presupuestarias nacionales y reconocer las necesidades de los Estados miembros que se encuentran con problemas financieros. 

TWO PACK

  1. Reglamento (UE) nº 472/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades
  2. Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.

El primer Reglamento afecta a los Estados miembros que sufren o corren el riesgo de sufrir graves dificultades en relación con su estabilidad financiera. Esta norma establece reglas para el reforzamiento de la supervisión, la ayuda financiera y la supervisión posterior al programa (en tanto no haya reembolsado como mínimo el 75 % de la ayuda financiera recibida).

En cuanto al segundo Reglamento, sus principales objetivos son establecer calendarios presupuestarios comunes para todos los Estados miembros de la zona del euro, así como normas para el seguimiento y la evaluación de los planes presupuestarios de los Estados miembros por parte de la Comisión. En el caso de que se produzcan graves incumplimientos, la Comisión puede solicitar la revisión de los planes. Además, se estipula que los Estados miembros de la zona del euro que estén sometidos a un procedimiento de déficit excesivo deben presentar un programa de asociación económica en el que detallen las medidas políticas y las reformas estructurales necesarias para lograr una corrección eficaz y duradera del déficit excesivo. Sobre la base de una propuesta de la Comisión, el Consejo debe emitir un dictamen sobre el programa de asociación económica.


2. Los cuatro pilares de la estabilidad presupuestaria

¿Cómo está regulada la estabilidad presupuestaria en España?

En España, las medidas de control del déficit se inician a principios de la década de los noventa. Los diferentes instrumentos utilizados desde entonces han concluido en la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF).

La LOEPySF, que afecta a todos los niveles de la administración pública española, incluidos sus entes dependientes, se elaboró en el marco de transposición de la normativa comunitaria y recoge tres principales objetivos: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

Esta regulación ha supuesto cambios importantes ya que, si anteriormente los objetivos se concentraban en el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria a través del control del déficit público, la LOEPySF refuerza este principio con el de sostenibilidad financiera y proporciona un nuevo marco de actuación sobre cuatro pilares:

  • Control del déficit público
  • Cumplimiento de la regla del gasto
  • Imposición de límites de deuda pública
  • Obligaciones relativas al periodo medio de pago a proveedores

La sostenibilidad financiera se entiende como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial que permite la normativa española y comunitaria.

Uno de los puntos con mayor trascendencia de la nueva regulación, y que fue incluido en la reforma constitucional del artículo 135, es que el pago de los intereses y del capital de la deuda de las Administraciones Públicas goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. Los créditos presupuestarios destinados a ello se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos.


¿Quién se encarga de establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera?

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, debe establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública para los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Públicas como para cada uno de sus subsectores. Dicho acuerdo incluirá el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado.

Para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendrá en cuenta la regla de gasto y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.

Se regulan, también, la elaboración de los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. Se debe informar del cumplimiento de los objetivos tanto en los proyectos de Presupuestos, como en los Presupuestos iniciales y en su ejecución. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permite una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.


2.1. La estabilidad presupuestaria

¿Cuál es el límite de déficit público?

El principio de estabilidad presupuestaria se define como la situación de equilibrio o superávit estructural de las Administraciones Públicas o la posición de equilibrio financiero de sus entes dependientes. Ninguna Administración Pública puede incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales.  No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, puede alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.

Cabe destacar que, al contrario de lo que contemplado para el Estado y las Comunidades Autónomas, las Corporaciones locales no pueden incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social de las Administraciones Públicas.


¿Cómo calcula una entidad local su capacidad o necesidad de financiación?

Los cálculos que impone la LOEPySF para conocer el estado del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria no se realizan en términos de contabilidad presupuestaria, sino de contabilidad nacional (criterios del Sistema Europeo de Cuentas, SEC). Ambas metodologías presentan diferencias sustanciales, por lo que resulta muy conveniente para el gestor público conocer cuáles son los ajustes que deben realizarse en las partidas presupuestarias para obtener, como resultado, la capacidad o necesidad de financiación que servirá para valorar el cumplimiento de la ley.

El SEC es un marco contable comparable a escala europea cuyo fin es realizar una descripción sistemática y detallada del total de una economía (región, país, grupo de países), sus componentes y sus relaciones con otras economías. Establece una metodología armonizada que debe ser utilizada por todos los países para la elaboración de las cuentas nacionales. Se trata de garantizar que las estadísticas de todas las economías europeas se elaboran de forma consistente, comparable y fiable.

El SEC 95 ha sido sustituido por el SEC 2010 debido a la necesidad de adaptación al nuevo Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) 2008. El SEC 2010 es coherente con las directrices internacionales sobre contabilidad nacional establecidas en el SCN de 2008, con la excepción de un mayor grado de precisión de algunos conceptos del SEC 2010, que se emplean para objetivos específicos de la UE, y tiene la finalidad de garantizar la mayor coherencia posible entre los datos de los distintos estados miembros extraídos de las cuentas nacionales.

Con el propósito de servir de guía para el cálculo de la situación de estabilidad presupuestaria a partir de la información presupuestaria, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) publicó el “Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones locales”.

El Manual consta de dos partes:

  1. Descripción de los criterios para la clasificación del subsector de las Corporaciones locales. 
  2. Desarrollo de los ajustes entre el saldo presupuestario no financiero y el déficit o superávit de contabilidad nacional. La capacidad o necesidad de financiación se calcula a partir del saldo no financiero del presupuesto, en cualquiera de sus fases, y sobre él se aplican una serie de ajustes que recoge dicho Manual.

¿Cuáles son los criterios de clasificación de una entidad como pública?

El cumplimiento de la estabilidad presupuestaria por parte de la Entidad local debe realizarse en términos consolidados. Por tanto, la Entidad debe identificar sus entes dependientes.

La clasificación de una unidad dentro del Sector Público o fuera se realiza en base a tres criterios:

  1. La actividad económica realizada por una unidad pública: Es necesario determinar la actividad económica real desempeñada por la misma, y este análisis debe realizarse atendiendo a la realidad económica y no a las formas jurídicas. Cuando la actividad desarrollada sea la propia de una administración pública, es decir, la redistribución de renta y riqueza nacional o la producción de bienes y/o servicios públicos sin contraprestación de los beneficiarios, se considerará a la entidad parte del Sector Público. La misma consideración merecen las unidades que actúan por cuenta de la Administración pública de la que dependen. 
  2. Naturaleza de los ingresos de las unidades públicas: Las unidades públicas financiadas a través de impuestos o de transferencias, independientemente de la actividad realizada, se incluirán en el sector de las Administraciones Públicas. Una vez estudiado si la unidad pública realiza una auténtica actividad de producción de bienes o servicios, hay que estudiar la naturaleza de los ingresos obtenidos en contrapartida. 
  3. El criterio del 50% en la delimitación sectorial: Esta norma compara las “ventas” (ingresos de mercado) con los “costes de producción”, de tal forma que: 
    • Si las ventas superan más del 50% de los costes de producción, la unidad es un “productor de mercado” y queda excluida del sector de las Administraciones Públicas. 
    • Si las ventas son inferiores al 50% de los costes de producción, la unidad pública es un “productor no de mercado” y se clasifica como Administración Pública.

El criterio debe cumplirse en una serie de ejercicios, sin que sea necesario reclasificar unidades dentro (o fuera) del sector de las Administraciones públicas en caso de incumplimiento (o cumplimiento) de la norma del 50% en un año puntual.

No obstante, es necesario precisar los conceptos de “ventas” y de “costes de producción”, así como las reglas para su cuantificación.

  • Ventas: Se deben identificar con el importe obtenido por la venta de los bienes y/o servicios producidos, excluidos los impuestos sobre los productos y las subvenciones pagadas por una Administración pública destinadas a cubrir el déficit global de la unidad. En este sentido, las únicas subvenciones que computarían como “ventas” a efectos de la norma del 50%, serían aquellas que recibieran también los productores privados para el mismo tipo de actividad y calculadas por unidad de bien o servicio producido. Aun cuando se incluyan entre los ingresos contables, no forman parte de las ventas las subvenciones concedidas únicamente a la unidad pública y que tengan por finalidad cubrir sus pérdidas. Tampoco las subvenciones concedidas por unidad de bien o servicio únicamente al productor público o en condiciones o cuantías distintas que a productores privados que realicen la misma actividad.
  • Costes: Incluyen la remuneración de los asalariados, el consumo de capital fijo, los consumos intermedios, y los otros impuestos sobre la producción, definidos todos estos conceptos en términos de contabilidad nacional. La aprobación del SEC 2010 ha dado lugar a la inclusión de los gastos netos por intereses en el concepto de costes de producción a efectos de la norma del 50%.

El caso más complejo de clasificación de una unidad es el que corresponde a aquélla que está participada por varias administraciones públicas. Como una unidad institucional no puede dividirse, una unidad que esté participada por varias administraciones debe adscribirse íntegramente a un único subsector, cuya determinación se efectuará de acuerdo a los siguientes criterios:

  1. Se incluirá en el subsector en el que se encuentre la administración pública territorial (Estado, Comunidad Autónoma o Entidad local) que tenga la mayor participación efectiva.
  2.  En el caso de participaciones paritarias, el criterio de clasificación se regirá por el de la administración que realice la mayor financiación de la actividad que desarrolle la unidad.
  3.  En el caso de participaciones paritarias y de igual porcentaje de financiación por las distintas administraciones, deberá seguirse un criterio basado en determinar qué parte geográfica del territorio resulta beneficiada, fundamentalmente, con la actividad de la unidad, es decir, si su actuación se circunscribe en el ámbito local, autonómico o nacional.

¿Cuáles son los ajustes necesarios entre el saldo presupuestario no financiero y el déficit o superávit de contabilidad nacional?

Una vez clasificada una unidad como integrante del sector público, se hace necesario efectuar una serie de ajustes sobre el saldo presupuestario no financiero para obtener el déficit o superávit de contabilidad nacional. Se detallan aquí algunos de los ajustes más habituales.

Así, respecto a los ingresos tributarios, en el presupuesto se registran en los Capítulos 1 “Impuestos directos”, 2 “Impuestos indirectos” y 3 “Tasas y otros ingresos” siguiendo el principio del devengo, mientras que, en contabilidad nacional, el criterio para la imputación de los ingresos tributarios es el de caja. Con ello se pretende evitar el efecto sobre el déficit público de los ingresos devengados y no cobrados, con el fin de que la capacidad/necesidad de financiación de las Administraciones públicas no se vea afectada por los importes de impuestos y cotizaciones sociales cuya recaudación sea incierta.

El ajuste viene determinado por la diferencia entre los derechos reconocidos por la corporación local y la recaudación total en caja correspondiente a dichos ingresos, tanto del presupuesto corriente como de ejercicios cerrados. Si el importe de tales derechos reconocidos supera el valor de los cobros de ejercicios corrientes y cerrados, se efectuará un ajuste negativo que reducirá el saldo presupuestario, incrementando el déficit público de la corporación local. Si, por el contrario, la cuantía de los derechos reconocidos es inferior al importe de los cobros del presupuesto corriente y de presupuestos cerrados, el ajuste positivo, resultante de la diferencia de valores, disminuirá el déficit en contabilidad nacional.

Por otro lado, los intereses y las diferencias de cambio, así como cualquier otro rendimiento derivado del endeudamiento, en contabilidad presupuestaria se aplican al presupuesto en el momento del vencimiento, mientras que en la contabilidad nacional se registran las cantidades devengadas durante el ejercicio, con independencia de cuando se produzca su pago. De este modo, por la diferencia entre los intereses devengados y las obligaciones reconocidas en presupuesto puede surgir:

  • Un mayor gasto no financiero a efectos de contabilidad nacional, cuando la cuantía devengada supere el importe de las obligaciones reconocidas en el periodo. En este caso, el ajuste supondrá un mayor déficit en contabilidad nacional.
  • Un menor gasto no financiero en contabilidad nacional que el reconocido en presupuestos, cuando la cuantía devengada sea inferior a las obligaciones reconocidas. Aquí, el ajuste determinará una mayor capacidad de financiación.

Las inversiones realizadas por el sistema de “abono total del precio” son aquellas en las que el precio del contrato es satisfecho por la Administración mediante un pago único en el momento de terminación de la obra. Desde el punto de vista presupuestario, la corporación local imputa el coste de la obra en el ejercicio en que se produce la entrega y recepción de la misma, que es cuando se reconoce la obligación, y la registra en el Capítulo 6 del presupuesto de gastos: “Inversiones reales”. El coste incluye el importe de la inversión propiamente dicha y los gastos financieros asociados hasta el momento de la entrega. En términos de contabilidad nacional, la corporación local debe calcular la inversión en curso al final de cada ejercicio según el grado de ejecución de la obra. Dicho importe será considerado como formación bruta de capital fijo de la corporación local durante los años que dure la construcción. La carga financiera derivada figurará como intereses y se imputará según el criterio de devengo en el periodo existente entre la firma del contrato y la entrega de la obra. En caso de aplazamiento de pago, durante la ejecución de la obra, se procederá igualmente y, a partir de la entrega de la misma, se imputará la parte de los intereses devengados.

El “Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las corporaciones locales” recoge otra serie de ajustes respecto a las entregas a cuenta de impuestos cedidos, del Fondo Complementario de Financiación y del Fondo de Financiación de asistencia sanitaria, inversiones realizadas por cuentas de corporaciones locales, consolidación de transferencias entre Administraciones públicas, ingresos obtenidos por privatización de empresas, dividendos y participación en beneficios, ingresos procedentes del presupuesto de la UE, operaciones de permuta financiera (swaps), etc.


¿Qué ajustes se efectúan para determinar el déficit o superávit de unidades sometidas al Plan General de Contabilidad de la empresa española?

La información de base para el cálculo del déficit o superávit de estas unidades, en términos de contabilidad nacional, estará formada por sus cuentas anuales completas: balance, cuenta de pérdidas y ganancias y memoria. Además, y para garantizar la correcta consolidación de las operaciones realizadas entre las unidades que componen el sector de las Administraciones públicas, también será necesario conocer el importe que las Administraciones públicas reconocen a favor de estas unidades por cualquier concepto y, en particular, por transferencias corrientes y de capital.

La “capacidad o necesidad de financiación” de estas unidades se puede calcular por la diferencia, positiva o negativa, entre sus gastos e ingresos, corrientes y de capital, computables a efectos de contabilidad nacional.

El cálculo del déficit o superávit de estas unidades se efectuará de la siguiente forma:

(+) Ingresos computables en contabilidad nacional

(–) Gastos contables en contabilidad nacional

(+ / –) Variaciones del balance computables (gastos o ingresos)

(=) Capacidad o necesidad de financiación de la unidad

La mayor parte de los ingresos y gastos no financieros computables a efectos de contabilidad nacional aparecerán reflejados como partidas de ingresos y gastos, respectivamente, en la cuenta de pérdidas y ganancias de estas unidades. No obstante, también existen una serie de excepciones cuando se trate de ingresos y gastos de la cuenta de pérdidas y ganancias que en contabilidad nacional o no constituyen operación, o tienen naturaleza financiera sin efecto en el cálculo del déficit o superávit. Junto a los ingresos y gastos recogidos en la cuenta de pérdidas y ganancias también hay que tener en cuenta aquellos flujos económicos que se recogen como variaciones del balance y que deben ser considerados como gastos o ingresos a efectos de contabilidad nacional.


2.2. La regla de gasto

¿Cuál es el aumento de gasto público permitido?

La LOEPySF incorpora la regla de gasto establecida en la normativa europea. Dicha regla establece que la variación del gasto computable de las Administraciones Públicas no puede aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB de medio plazo de la economía española.


¿Cómo se calcula el gasto computable?

El gasto computable se calcula como los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte de gasto financiado con fondos finalistas procedentes de las Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales vinculadas a los sistemas de financiación.

Si se aprueban cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años que se obtengan estos aumentos, podrá incrementarse en la cuantía equivalente. Si, por el contrario, se aprueban cambios normativos que suponen disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones de recaudación, deberá disminuirse en la cuantía equivalente. Esta regla se completa con la regla de si la administración obtiene mayores ingresos de los previstos, éstos no sirvan para financiar nuevos gastos, sino que se destinen íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.

La IGAE publicó la denominada “Guía para la determinación de la Regla de Gasto para Corporaciones locales, Artículo 12 de la Ley 2/2012 Orgánica de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” con el fin de orientar en los ajustes a realizar para obtener los empleos no financieros.


2.3. La deuda pública

¿Cuál es el límite de deuda pública?

El volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas no puede superar el 60% del PIB nacional expresado en términos nominales. Este límite se distribuye de acuerdo con los siguientes porcentajes:

  • 44% para la Administración central
  • 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas
  • 3% para el conjunto de Corporaciones locales.

Asimismo, el límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no puede superar el 13% de su PIB regional. La Administración Pública que supere su límite de deuda pública no puede realizar operaciones de endeudamiento neto y dicho límite solo puede superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria.

En estas situaciones deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita alcanzar el límite de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento. Dicho plan, además de incluir lo dispuesto para el plan económico-financiero, recogerá la siguiente información:

  1. La senda prevista para alcanzar el objetivo de deuda pública, desagregando los factores de evolución que permiten el cumplimiento de la misma.
  2.  Un análisis de la dinámica de la deuda pública que incluirá, además de las variables que determinan su evolución, otros factores de riesgo y un análisis de la vida media de la deuda.

No obstante, la LOEPySF establece que dichos límites no entrarán en vigor hasta el 1 de enero de 2020.


¿Cómo se individualiza para cada entidad local el límite de deuda establecido para su conjunto?

En la práctica, la autonomía de cada entidad local para la formalización de endeudamiento financiero viene determinada por los límites recogidos en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Estos límites se basan en la cuantía del ahorro neto y en el saldo de deuda financiera viva.


2.4. El período medio de pago a proveedores

¿Cuál es el plazo de pago a proveedores?

La LOEPySF impone la obligación a las Administraciones Públicas de publicar su periodo medio de pago (PMP) a proveedores y disponer de un plan de tesorería que deberá incluir, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la Administración debe incluir, en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior a la mencionada publicación, lo siguiente:

  1. El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
  2. El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

¿Cómo se calcula el período medio de pago?

La metodología del periodo medio de pago a proveedores viene regulada en el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, modificado por el Real Decreto 1040/2017, de 22 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 635/2014. Este Real Decreto establece que para el cálculo económico del período medio de pago a proveedores, tanto global como de cada entidad, se debe tener en cuenta las facturas expedidas desde el 1 de enero de 2014 que consten en el registro contable de facturas o sistema equivalente y las certificaciones mensuales de obra aprobadas a partir de la misma fecha. Se excluyen las obligaciones de pago contraídas entre entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas en el ámbito de la contabilidad nacional, las obligaciones pagadas con cargo al Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores y las propuestas de pago que hayan sido objeto de retención como consecuencia de embargos, mandamientos de ejecución, procedimientos administrativos de compensación o actos análogos dictados por órganos judiciales o administrativos.

La modificación principal y más importante en la metodología de cálculo del PMP que introduce el Real Decreto 1040/2017 se refiere a que el número de días de pago o de días pendientes de pago se establecen en números de días naturales desde las fechas de anotación en registro de las facturas. Asimismo, el PMP al que se refiere este Real Decreto no modifica ni altera el plazo máximo de pago a proveedores que se establece en la normativa en materia de morosidad y cuyo incumplimiento estará sujeto a lo establecido en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre.

El periodo medio de pago global a proveedores se calcula aplicando la siguiente fórmula:

PMPi = Periodo medio de pago de cada entidad

ImpOpi = Importe operaciones de la entidad

ImpOp= Importe operaciones de las entidades

Se entenderá por importe de las operaciones de la entidad el importe total de pagos realizados y de pagos pendientes en los términos indicados a continuación.

El periodo medio de pago de cada entidad se calcula de acuerdo con la siguiente fórmula:

PMPi = Periodo medio de pago de cada entidad

Ratio OpPag = Ratio operaciones pagadas

ImpPagosRealizados = Importe total pagos realizados

Ratio OpPend = Ratio operaciones pendientes de pago

ImpPagosPend = Importe total pagos pendientes

Para los pagos realizados en el mes, la ratio de las operaciones pagadas se calcula de acuerdo con la siguiente fórmula:

Ratio OpPag = Ratio operaciones pagadas

ImpOpPag = Importe de la operación pagada

ImpPagosRealizados = Importe total pagos realizados

Se entiende por número de días de pago, los días naturales transcurridos desde:

  1. La fecha de aprobación de las certificaciones de obra hasta la fecha del pago material.
  2. La fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados, hasta la fecha del pago material.
  3. La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, hasta la fecha del pago material.

En los supuestos en los que no haya obligación de disponer de registro contable, se toma la fecha de recepción de la factura en el registro administrativo.

Para las operaciones pendientes de pago al final del mes la ratio de operaciones pendientes de pago se calcula de acuerdo con la siguiente fórmula:

Ratio OpPend = Ratio operaciones pendientes de pago

ImpOpPend = Importe de la operación pendiente de pago

ImpPagosPend = Importe total pagos pendientes

Por número de días pendientes de pago se entienden los días naturales transcurridos desde:

  1. La fecha de aprobación de las certificaciones de obra hastael último día del periodo al que se refieran los datos publicados.
  2. La fecha de aprobación de los documentos que acreditan la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados hasta el último día del periodo al que se refieran los datos publicados.
  3. La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, hasta el último día del periodo al que se refieran los datos publicados.

En los supuestos en que no haya obligación de disponer de registro contable, se tomará la fecha de recepción de la factura en el registro administrativo.

Por último, para el caso de las Corporaciones locales que no sean capitales de provincia, o de comunidad autónoma, o que no tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, o no sean provincias y entidades similares, la referencia al mes se entenderá hecha al trimestre del año natural.


3. Medidas establecidas para el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera

¿Cuáles son las medidas para asegurar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera?

La Ley desarrolla tres tipos de medidas, aplicadas de forma gradual, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus objetivos:

  • Medidas preventivas
  • Medidas correctivas
  • Medidas coercitivas

¿Cuáles son las medidas preventivas?

  • Medidas automáticas de prevención: Las Administraciones Públicas deberán realizar un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria.Cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95% de los límites establecidos para cada Administración Pública, las únicas operaciones de endeudamiento permitidas a la Administración Pública correspondiente serán las de tesorería.

    Asimismo, en el caso de las Corporaciones locales que sean capitales de provincia, o de comunidad autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, o sean provincias y entidades similares, cuando el órgano interventor detecte que el período medio de pago de la Corporación local supera en más de 30 días el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería, formulará una comunicación de alerta, en el plazo de 15 días desde que lo detectara, a la Administración que tenga atribuida la tutela financiera de las Corporaciones locales y a la junta de gobierno de la Corporación local.

    La Administración que tenga atribuida la tutela financiera puede establecer medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que la Corporación local debe adoptar de forma que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores.

    Si aplicadas las medidas anteriores persiste la superación en más de 30 días el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad, el órgano competente de la Administración General del Estado puede proceder a la retención de recursos derivados de la participación en tributos del Estado para satisfacer las obligaciones pendientes de pago que las Corporaciones locales tengan con sus proveedores. Para ello, se recabará de la Corporación local la información necesaria para cuantificar y determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los mencionados recursos.

  • Advertencia de riesgo de incumplimiento: Si el Gobierno apreciara un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto de las Corporaciones locales, formulará una advertencia motivada a la Administración responsable previa audiencia a la misma. La Administración advertida tendrá un mes de plazo para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo y, en caso de no adoptarse las medidas o si se consideraran insuficientes para corregir el riesgo, se aplicarán las medidas correctivas previstas en la Ley.

¿Cuáles son las medidas correctivas?

En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública por parte de las Corporaciones locales que sean capitales de provincia o de comunidad autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, o que sean provincia o entidad similar, todas sus operaciones de endeudamiento a largo plazo precisarán de autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera.

Asimismo, la Administración que incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o de la regla de gasto formulará un plan económico-financiero que permita su cumplimiento en el año en curso y el siguiente.


¿Qué deberá contener el plan económico-financiero?

El plan económico-financiero contendrá como mínimo la siguiente información:

  1. Las causas del incumplimiento del objetivo establecido.
  2.  Las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas fiscales y de gastos.
  3.  La descripción, cuantificación y el calendario de aplicación de las medidas incluidas en el plan, señalando las partidas presupuestarias o registros extrapresupuestarios en los que se contabilizarán.
  4.  Las previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las que parte el plan, así como los supuestos sobre los que se basan estas previsiones
  5.  Un análisis de sensibilidad considerando escenarios económicos alternativos.

Los planes económico-financieros elaborados por las Corporaciones locales deberán estar aprobados por el Pleno de la Corporación. Los correspondientes a las corporaciones que sean capitales de provincia o de comunidad autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, o sean provincia o entidad similar, serán remitidos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su aprobación definitiva y seguimiento, salvo en el supuesto de que la Comunidad Autónoma tenga atribuida la competencia de tutela financiera sobre las entidades locales de su territorio. En este último supuesto el plan será remitido a la correspondiente Comunidad Autónoma, la cual será la responsable de su aprobación y seguimiento. Esta debe remitir información de dichos planes y de los resultados del seguimiento que efectúe sobre los mismos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Asimismo, en las Corporaciones locales que sean capitales de provincia o de comunidad autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, o que sean provincia o entidad similar, el informe de seguimiento de los planes económico-financieros se efectuará semestralmente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, o en su caso, por la Comunidad Autónoma que ejerza la tutela financiera.

En caso de que el informe verifique que no se ha dado cumplimiento a las medidas incluidas en el plan y ello motivara el incumplimiento del objetivo de estabilidad, se aplicarán las medidas coercitivas.


¿Cuáles son las medidas coercitivas?

En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-financiero, la Administración Pública responsable deberá:

 
  1. Aprobar, en el plazo de quince días desde que se produzca el incumplimiento, la no disponibilidad de créditos y efectuar la correspondiente retención de créditos, que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Dicho acuerdo deberá detallar las medidas de reducción de gasto correspondientes e identificar el crédito presupuestario afectado, sin poder revocarse durante el ejercicio presupuestario en el que se apruebe o hasta la adopción de medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo establecido, ni tampoco dar lugar a un incremento del gasto registrado en cuentas auxiliares, a cuyo efecto esta información será objeto de un seguimiento específico.
  2. Constituir, cuando se solicite por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2% de su PIB nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos.
 
Si en el plazo de tres meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo de tres meses persistiera el incumplimiento podrá acordarse que el depósito se convierta en multa coercitiva.

De no adoptarse alguna de las medidas previstas en el apartado a) o si resultaran insuficientes, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada. Esta comisión podrá solicitar cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas de obligado cumplimiento y sus conclusiones se harán públicas en una semana.

En el supuesto de que una Corporación local no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito previsto o incumpliera las medidas propuestas por la comisión de expertos, el Gobierno, o en su caso la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, requerirá al Presidente de la Corporación local para que proceda a adoptar, en el plazo indicado al efecto, las medidas adecuadas. En caso de no atenderse el requerimiento, el Gobierno, o en su caso la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Corporación local al cumplimiento forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento. En el caso de que la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera no adoptase las medidas contempladas en este apartado, el Gobierno requerirá su cumplimiento por el procedimiento contemplado para las Comunidades Autónomas que incumplan.


4. Obligaciones de información

¿Qué obligaciones de información impone la LOEPySF a las entidades locales?

La LOEPySF refuerza los elementos del principio de transparencia e impone una serie de obligaciones en relación a la información que deben emitir las entidades locales.

Por una parte, los Presupuestos de cada Administración Pública se deberán acompañar de la información necesaria para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, ya que esta es la información que se remite a Europa para verificar el cumplimiento de nuestros compromisos en materia de estabilidad presupuestaria.

Asimismo, con carácter previo a su aprobación, y antes del 1 de octubre de cada año, cada Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales de su Presupuesto.

En cualquier caso, la concreción, procedimiento y plazo de remisión de la información a suministrar, así como la documentación que sea objeto de publicación para conocimiento general, han sido objeto de desarrollo por diferentes órdenes ministeriales (Orden HAP 2015/2012 y Orden HAP/2082/2014, que modifica a la anterior).

La Orden HAP 2015/2012 viene a desarrollar el principio de transparencia recogido en la LOEPySF, de conformidad con lo establecido en las disposiciones nacionales y comunitarias relativas a requerimientos de información.


¿Cuál es el contenido de la Orden HAP 2105/2012?

La Orden HAP 2105/2012 tiene por objeto determinar el procedimiento, contenido y frecuencia de remisión de la información económico-financiera a suministrar por las Corporaciones locales y sus entes dependientes, así como definir la información objeto de publicación periódica para conocimiento general, los plazos para su publicación, y el modo en que debe publicarse.

La remisión de la información económico-financiera de las Corporaciones locales se centraliza a través de la intervención o unidad que ejerza sus funciones, y el envío de la información se realiza a través de modelos normalizados o sistemas de carga masiva de datos habilitados al efecto.

La Orden regula, con carácter general, una serie de obligaciones periódicas y otras no periódicas de suministro de información que las Administraciones territoriales tienen con la Administración General del Estado, pero además recoge otro grupo de obligaciones periódicas y no periódicas que afectan Entidades locales de forma específica.


¿Qué medidas se aplican en caso de incumplimiento de las obligaciones de suministro de información?

Sin perjuicio de la posible responsabilidad personal que corresponda, el incumplimiento de las obligaciones de remisión de información recogidas en la Orden HAP 2105/2012 dará lugar a un requerimiento de cumplimiento, tanto en lo referido a los plazos establecidos, el correcto contenido e idoneidad de los datos requeridos o el modo de envío.

El requerimiento de cumplimiento indicará el plazo, no superior a 15 días naturales, para atender la obligación incumplida con apercibimiento de que transcurrido el mencionado plazo se procederá a dar publicidad al incumplimiento y a la adopción de las medidas automáticas de corrección previstas en la Ley de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad financiera.