1. El presupuesto y su análisis
1.1. Concepto
¿Qué es el presupuesto?
El presupuesto público es una estimación anticipada que realiza la Administración de los gastos y de los ingresos que considera necesarios para cumplir con los propósitos establecidos por parte del Gobierno.
El presupuesto es un instrumento de gran importancia no solo como elemento de planificación, sino también por el carácter limitativo que tiene en relación con los gastos en él recogidos, de modo que en ningún caso se puede superar la cuantía de los créditos previstos.
El presupuesto se elabora para cada año natural.
¿Qué principios tiene que cumplir un presupuesto?
El presupuesto elaborado por la entidad local debe cumplir una serie de principios generales:
En todo caso, constitucionalmente se ha establecido la prioridad que tiene el gasto asociado a los intereses y a la amortización de la deuda pública.
¿Qué implicaciones tiene el presupuesto?
Las previsiones de gastos (llamadas créditos presupuestarios) tienen un carácter vinculante, tanto cualitativa como cuantitativamente. Así pues, los créditos se destinarán únicamente a la finalidad para la que fueron autorizados. Por otra parte, no podrán comprometerse gastos por cuantía superior a los créditos consignados, siendo nulos los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan esta norma.
¿Qué es la vinculación jurídica de los créditos?
Las limitaciones cuantitativas de los créditos deberán verificarse al nivel en que se establezca, en cada caso, la vinculación jurídica de los créditos.
Con carácter general, los niveles de vinculación jurídica de los créditos serán los que vengan establecidos por la legislación presupuestaria del Estado. No obstante, las entidades locales pueden establecer en las bases de ejecución de los presupuestos de cada ejercicio, y dentro de estos límites generales, la vinculación de los créditos a nivel de desarrollo por programas y económico que consideren precisos para la mejor gestión de sus presupuestos. Adicionalmente, y dado que las entidades locales pueden clasificar sus presupuestos según criterios orgánicos, es decir, en función de la estructura de su organización, podrán opcionalmente también establecer en las bases de ejecución la vinculación jurídica a nivel orgánico.
La posibilidad de acceder a la bolsa de vinculación, sin necesidad de realizar una modificación presupuestaria, dota de agilidad a la gestión presupuestaria.
¿Qué son los gastos plurianuales?
Los créditos consignados en un presupuesto tienen vigencia para el ejercicio para el que se aprueban. De cualquier forma, existen algunos tipos de gastos cuya ejecución no se puede realizar en un solo ejercicio, siendo necesario tener la certeza de que en los ejercicios siguientes existirá la dotación necesaria para la ejecución de la obra o del servicio correspondiente. Son los denominados gastos plurianuales.
¿Qué límites existen para la realización de gastos plurianuales?
Los gastos plurianuales únicamente se podrán realizar cuando su ejecución se inicie en el propio ejercicio y se encuentren en alguno de los siguientes casos:
- Inversiones y transferencias de capital.
- Los demás contratos y los de suministro, de consultoría, de asistencia técnica y científica, de prestación de servicios de ejecución de obras de mantenimiento y de arrendamiento de equipos no habituales de las entidades locales sometidos a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que no puedan ser estipulados o resulten antieconómicos por un año.
- Arrendamiento de bienes inmuebles.
- Cargas financieras de las deudas de la entidad local y de sus organismos autónomos.
- Transferencias corrientes que se deriven de convenios suscritos con otras entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro.
El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos en los casos a), b) y e) no podrá ser superior a cuatro. Además, en los casos a) y e) el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios futuros no podrá superar un porcentaje sobre la cantidad correspondiente al crédito del año en que la operación se comprometió: el 70% en el ejercicio inmediato siguiente, el 60% en el segundo ejercicio y el 50% tanto en el tercero como en el cuarto.
De cualquier forma, en las bases de ejecución del presupuesto se podrán especificar programas y proyectos de inversión que podrán extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine.
Por otra parte, en casos excepcionales, el pleno podrá ampliar el número de anualidades, así como elevar los porcentajes anteriormente expuestos.¿Qué contiene el presupuesto de una entidad local?
El presupuesto de una entidad local está integrado por el presupuesto de la propia entidad, así como el de los organismos autónomos que de ella dependen y los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad.
¿Cuáles son los documentos que integran el presupuesto?
El presupuesto de una entidad local contendrá para cada uno de los presupuestos que en él se integran:
- Los estados de gastos: los créditos necesarios para atender las obligaciones.
- Los estados de ingresos: estimaciones de los recursos económicos que se liquidarán.
A estos estados les acompañan las bases de ejecución, que se configuran como la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas necesarias para su acertada gestión.
Asimismo, se unirán como anexos:- Los planes y programas de inversión y financiación.
- Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles de cuyo capital sea titular único o partícipe mayoritario la entidad local.
- El estado de consolidación del presupuesto de la entidad con los presupuestos y estados de previsión de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles.
- El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda con detalle de las operaciones de crédito o endeudamiento pendientes de reembolso a principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del mismo y del volumen de endeudamiento a cierre del ejercicio económico, distinguiendo las operaciones a corto plazo, las de largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como las amortizaciones que se prevén realizar en el ejercicio.
¿Qué importancia tienen las bases de ejecución?
Las bases de ejecución se configuran como una parte integrante del presupuesto de la entidad local, en las que se incluirán:
- La adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad.
- Los procedimientos que se consideren adecuados para la mejor gestión de los gastos y recaudación de los recursos.
El Real Decreto 500/1990 desarrolla, en materia de presupuestos, los preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL). Uno de los principios generales que inspira este real decreto es el de la autorregulación normativa de las entidades locales, junto con el respeto al TRLHL y el acercamiento del régimen presupuestario de las entidades locales a la Ley General Presupuestaria. De ahí la importancia que adquieren a partir de esta normativa las bases de ejecución del presupuesto como auténticos manuales o normas presupuestarias propias aprobadas por las entidades locales.
El Real Decreto 500/1990, además de establecer la posibilidad de que las bases de ejecución hagan referencia a los reglamentos o normas de carácter general dictadas por el pleno, explicita que dichas bases, entre otras materias, regularán los puntos siguientes:- Niveles de vinculación jurídica de los créditos.
- Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables, con detalle de los recursos afectados.
- Regulación de las transferencias de créditos, estableciendo en cada caso el órgano competente para autorizarlas.
- Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de créditos, así como de incorporación de remanentes de crédito.
- Normas que regulen el procedimiento de ejecución del presupuesto.
- Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de obligaciones.
- Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación.
- Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encontrarse al corrientes de sus obligaciones fiscales con la entidad y justificar la aplicación de fondos recibidos.
- Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
- Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.
- Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.
1.2. Estructura presupuestaria
¿Qué forma o estructura tiene un presupuesto?
El presupuesto se debe presentar, obligatoriamente, en dos clasificaciones diferentes: la clasificación económica y la clasificación por programas del gasto.
La clasificación económica viene determinada, como su propio nombre indica, por la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos. Esta clasificación consta de tres niveles: el capítulo, el artículo y el concepto, ampliables en otros dos más: el subconcepto y la partida. Esta estructura diferencia las operaciones corrientes de las de capital. Las primeras están asociadas a la prestación de servicios ordinarios por parte de la entidad, y los segundos, a la actividad inversora de la misma.
La clasificación por programas viene a sustituir a la anterior clasificación funcional. El presupuesto se estructura en diferentes programas, atendiendo a la finalidad y a los objetivos que se desean cumplir, y se ordena con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas, que se subdividirán en programas. Esta clasificación puede ampliarse en más niveles, relativos a subprogramas respectivamente.
De cualquier forma, dentro de estas clasificaciones presupuestarias, se pueden realizar las adaptaciones oportunas por parte de cada entidad local, ajustando así el presupuesto a sus características particulares. Las únicas limitaciones que, a este respecto, existen son el respeto a los niveles de áreas de gasto y de políticas de gasto en la clasificación por programas, y a los capítulos y artículos en la clasificación económica.
¿Existen otras estructuras presupuestarias diferentes a la económica y por programas?
Las entidades locales pueden presentar sus presupuestos con una estructura diferente a las derivadas de las clasificaciones económica y por programas: la clasificación orgánica. Esta última supone la presentación del presupuesto atendiendo al titular del gasto.
Esta clasificación no es de obligado cumplimiento para las entidades locales, por lo que, en el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, la aplicación presupuestaria deberá estar definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica.
¿Cuál es la clasificación económica del presupuesto?
Los capítulos que integran el presupuesto de ingresos y de gastos, en su clasificación económica, son los siguientes:
¿Cuál es el contenido de los capítulos de gastos?
Los gastos que se aplican a cada uno de los capítulos son los siguientes:
Capítulo 1. Gastos de personal
Los gastos relacionados con el personal de la entidad local se incluyen dentro de este capítulo.
Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios
Los gastos que se incluyen en este capítulo son los asociados al ejercicio de las actividades que no producen un incremento del capital o del patrimonio público.
Se imputan al capítulo los gastos derivados de la adquisición de bienes que cumplen alguna de las siguientes características:
- Ser bienes fungibles.
- Tener una duración previsible.
- No ser susceptibles de inclusión en inventario.
- Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.
Asimismo, dentro del capítulo se incluyen los gastos de carácter inmaterial que puedan tener carácter reiterativo, que no sean susceptibles de amortización y que no estén directamente vinculados con la realización de las inversiones.
Capítulo 3. Gastos financieros
Los gastos financieros incluyen los intereses y demás gastos derivados de las operaciones financieras, así como los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de las mismas.
Capítulo 4. Transferencias corrientes
Los gastos que se incluyen en el capítulo son las aportaciones sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y que se destinan a financiar operaciones corrientes.
Capítulo 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos
Este capítulo comprende la dotación al fondo de contingencia al que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, para la atención de necesidades imprevistas, inaplazables y no discrecionales, para las que no exista crédito presupuestario o el previsto resulte insuficiente.
La dotación del capítulo deberá ser incluida obligatoriamente en los presupuestos de las entidades locales en las que concurra alguna de las siguientes características:
- Que sean capitales de provincia, o de comunidad autónoma.
- Que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes.
- Que sean provincias o comunidades autónomas uniprovinciales que no hubiesen integrado su participación en tributos del Estado como entidad análoga a las provincias en las que les pudiere corresponder con arreglo a su naturaleza institucional.
Capítulo 6. Inversiones reales
Dentro de este capítulo se recogen los gastos a realizar directamente por las entidades locales o sus organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras, así como a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable.
Los gastos incluidos en el capítulo cumplen alguna de las siguientes características:- a Que no sean bienes fungibles.
- Que tengan una duración previsiblemente superior al ejercicio presupuestario.
- Que sean susceptibles de ser incluidos en el inventario.
- Que previsiblemente no sean reiterativos.
En general, se imputan a este capítulo los gastos previstos en los anexos de inversiones reales que se unen a los presupuestos generales de las entidades locales.
Capítulo 7. Transferencias de capital
Este capítulo comprende las aportaciones realizadas sin contrapartida directa de los agentes perceptores y destinadas a financiar operaciones de capital emprendidas por parte de éstos.
Capítulo 8. Activos financieros
Comprende el gasto en la adquisición de activos financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación, con vencimientos a corto, a medio y a largo plazo.
Capítulo 9. Pasivos financieros
Este capítulo recoge el gasto destinado a la amortización de pasivos financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma en que se hubieran instrumentado y con independencia de que el vencimiento sea a largo, a medio o a corto plazo.
Dentro de este capítulo no se incluyen los importes reembolsados por operaciones de tesorería, debido a su tratamiento como no presupuestario, dado que no se destinan a la financiación de ningún gasto sino a la cobertura de desfases transitorios de tesorería.
¿Cuál es el contenido de los capítulos de ingresos?
Los ingresos que se aplican a cada uno de los capítulos son los siguientes:
Capítulo 1. Impuestos directos
El capítulo integra los impuestos de carácter directo cobrados a los contribuyentes. La tipología básica de estos impuestos es la siguiente:- Sobre la renta: recoge los ingresos que, en su caso, se pueden derivar de los impuestos sobre la renta de las personas físicas o jurídicas.
- Sobre el capital: recoge los ingresos derivados de los impuestos que gravan la titularidad de un patrimonio o incrementos de valor puestos de manifiesto por la transmisión de elementos integrantes del mismo.
- Sobre actividades económicas: incluye los ingresos derivados del impuesto cuyo hecho imponible esté constituido por el ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales y artísticas.
- Recargos sobre impuestos directos: recoge los recargos que resulten exigibles sobre los impuestos directos del Estado, las comunidades autónomas y otras entidades locales.
- Cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y sobre la Renta de No Residentes.
- Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
- Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
- Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
- Impuesto sobre Actividades Económicas.
Las diputaciones provinciales, por su parte, recogen los recargos en el Impuesto sobre Actividades Económicas, además de la correspondiente cesión del IRPF.
Capítulo 2. Impuestos indirectos
El capítulo integra los impuestos de carácter indirecto cobrados a los contribuyentes. De esta forma, se incluye la siguiente tipología de impuestos:- Recargos sobre impuestos indirectos: del Estado, de las comunidades autónomas o de otras entidades locales.
- Otros impuestos indirectos: Recoge otros ingresos derivados de la recaudación de impuestos indirectos en vigor.
El impuesto indirecto principal de los ayuntamientos es el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Asimismo, en el capítulo se incluye la correspondiente cesión del Impuesto sobre el Valor Añadido, así como de los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos, sobre Labores del Tabaco, etc.
Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos
En este capítulo se recogen, fundamentalmente, todos los ingresos asociados a la prestación de servicios concretos (tasas y precios públicos), así como las contribuciones especiales, las multas, etc.
Capítulo 4. Transferencias corrientes
Dentro de este capítulo se recogen los ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las entidades locales sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes. Las transferencias se diferenciarán en función de los agentes que las conceden.
Capítulo 5. Ingresos patrimoniales
Recoge los ingresos procedentes de rentas del patrimonio de las entidades locales y sus organismos autónomos.
Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales
En este capítulo se recogen los ingresos procedentes de transacciones con salida o entrega de bienes de capital que sean propiedad de las entidades locales o de sus organismos autónomos. Este capítulo se estructura en los siguientes artículos:
- De terrenos: comprende los ingresos derivados de la venta de solares, fincas rústicas y otros terrenos.
- De las demás inversiones reales: comprende los ingresos derivados de la venta de las inversiones no comprendidas en el artículo anterior.
- Reintegros por operaciones de capital: ingresos realizados en la tesorería de la entidad local o de sus organismos autónomos, originados por reintegros de ejercicios cerrados por operaciones de los capítulos 6 y 7.
Capítulo 7. Transferencias de capital
Incluye los ingresos de naturaleza no tributaria percibidos por las entidades locales, sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones de capital. La estructura de los artículos de este capítulo es análoga a la del capítulo 4, salvando las diferencias de numeración y contenido.
Capítulo 8. Activos financieros
Recoge los ingresos procedentes de enajenación de deuda, acciones y obligaciones, así como los procedentes de reintegros de préstamos concedidos y los reintegros de depósitos y fianzas constituidos
Capítulo 9. Pasivos financieros
Los ingresos que se incluyen son los procedentes de enajenación de deuda, acciones y obligaciones, así como los reintegros de préstamos concedidos y de depósitos y fianzas constituidos.
¿Cuál es la estructura del presupuesto por programas?
El presupuesto por programas se estructura de la siguiente forma:
Área de gasto 1. Servicios públicos básicos
Comprende aquellos gastos originados por los servicios públicos básicos que deben prestar los municipios o, en su caso, las provincias, con carácter obligatorio. Incluye cuatro políticas de gasto básicas:
- Política de gasto 13. Seguridad y movilidad ciudadana: Se incluyen todos los gastos de los servicios relacionados con la seguridad y movilidad. Se tipifican cinco grupos de programas:
130. Administración general de la seguridad y protección civil.
132. Seguridad y orden público.
133. Ordenación del tráfico y del estacionamiento.
134. Protección civil.
135. Servicio de extinción de incendios.
- Política de gasto 15. Vivienda y urbanismo: Comprende todos los gastos de los servicios relacionados con la vivienda y el urbanismo, así como de los complementarios de éstos. Se tipifican seis grupos de programas:
150. Administración general de vivienda y urbanismo.
151. Urbanismo.
152. Vivienda.
153. Acceso a la vivienda.
154. Fomento de la edificación protegida.
155. Vías públicas.
- Política de gasto 16. Bienestar comunitario: Se imputan a esta política de gasto todos los relativos a actuaciones y servicios cuya finalidad es la mejora de la calidad de vida en general. Se tipifican seis grupos de programas:
161. Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas.
162. Recogida, eliminación y tratamiento de residuos.
163. Limpieza viaria.
164. Cementerio y servicios funerarios.
165. Alumbrado público.
169. Otros servicios de bienestar comunitario.
- Política de gasto 17. Medio ambiente: Se incluyen todos los gastos relativos a la protección y mejora del medio ambiente, así como los de inversión y funcionamiento de los servicios de protección del medio natural. Se tipifican cuatro grupos de programas:
170. Administración general del medio ambiente.
171. Parques y jardines.
172. Protección y mejora del medio ambiente.
179. Otras actuaciones relacionadas con el medio ambiente.
Área de gasto 2. Actuaciones de protección y promoción social
Comprende todos aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión; pensiones de funcionarios; atenciones de carácter benéfico-asistencial; atenciones a grupos con necesidades especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad; medidas de fomento del empleo.
- Política de gasto 21. Pensiones: Pensiones graciables, mejoras de pensiones y pensiones extraordinarias a cargo de la entidad local de funcionarios y personal laboral o sus derechohabientes y otros gastos de naturaleza similar. Se tipifica un grupo de programas:
211. Pensiones.
- Política de gasto 22. Otras prestaciones económicas a favor de empleados: Engloba todos los gastos de este tipo, así como los derivados de la acción social a favor de los empleados, excepto las cuotas a cargo del empleador de mutualidades y seguridad social. Se tipifica un grupo de programas:
221. Otras prestaciones económicas a favor de empleados.
- Política de gasto 23. Servicios sociales y promoción social: Comprende los gastos llevados a cabo para la promoción de la igualdad de género, promoción y reinserción social de marginados, así como para la gestión de los servicios sociales; prestación de servicios a personas dependientes y de asistencia social, residencias de ancianos y otros de naturaleza análoga. También se incluyen las transferencias finalistas a entidades y familias que colaboren en la consecución de estos fines. Se tipifican cuatro grupos de programas:
230. Administración general de servicios sociales.
231. Acción social.
232. Promoción social.
233. Asistencia a personas dependientes.
- Política de gasto 24. Fomento del empleo: Se incluyen aquellos gastos que tienen por objeto el fomento y promoción del empleo en acciones propias o en colaboración con otras Administraciones públicas. Se tipifica un grupo de programas:
241. Fomento del empleo.
Comprende todos los gastos que realice la entidad local en relación con la sanidad, educación, cultura, ocio y tiempo libre, deporte, y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida.
- Política de gasto 31. Sanidad: Se incluyen los gastos que tienen por objeto la prevención y curación de enfermedades, así como el mantenimiento de un estado de inmunidad sanitario en la población. Se tipifican dos grupos de programas:
312. Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud.
313. Acciones públicas relativas a la salud.
- Política de gasto 32. Educación: Comprende todos los gastos derivados de la creación, conservación y funcionamiento de centros e instituciones de enseñanzas de todo tipo y sus servicios complementarios, así como las transferencias a otros entes o familias para ayuda y fomento de la misma. Se tipifican cinco grupos de programas:
320. Administración general de educación.
321. Enseñanza preescolar y primaria.
322. Enseñanza secundaria.
323. Promoción educativa
324. Servicios complementarios de educación.
- Política de gasto 33. Cultura: Comprende los gastos originados por los servicios a que se refiere su denominación, incluso los de carácter recreativo. Se tipifican ocho grupos de programas:
330. Administración general de cultura.
332. Bibliotecas y archivos.
333. Museos y artes plásticas.
334. Promoción cultural.
335. Artes escénicas
336. Arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico.
337. Ocio y tiempo libre.
338. Fiestas populares y festejos.
- Política de gasto 34. Deporte: Promoción y difusión deportiva, gastos de creación, conservación y funcionamiento de los edificios destinados a piscinas, instalaciones deportivas de todo tipo o cualquier otra actuación directamente relacionada con el deporte o la política deportiva de la respectiva entidad local. Engloba tres grupos de programas:
340. Administración general de deportes.
341. Promoción y fomento del deporte.
342. Instalaciones deportivas.
Incluye los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad económica.
- Política de gasto 41. Agricultura, ganadería y pesca: Comprende los gastos de toda índole destinados a la mejora, fomento y ordenación de las actividades agrícolas, ganaderas y piscícolas. Se tipifican cinco grupos de programas:
410. Administración general de agricultura, ganadería y pesca.
412. Mejoras de las estructuras agropecuarias y de los sistemas productivos.
414. Desarrollo rural.
415. Protección y desarrollo de los recursos pesqueros.
419. Otras actuaciones en agricultura, ganadería y pesca.
- Política de gasto 42. Industria y energía: Se incluyen los gastos de todo tipo destinados a la promoción, apoyo y desarrollo de la industria en el ámbito de acción de la entidad local. Se tipifican cuatro grupos de programas:
420. Administración general de industria y energía.
422. Industria.
423. Minería.
425. Energía.
- Política de gasto 43. Comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas: Incluye los gastos de cualquier naturaleza de los servicios de la entidad relacionados con el comercio o la actividad comercial. Se tipifican cinco grupos de programas:
430. Administración general de comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas.
431. Comercio.
432. Ordenación y promoción turística.
433. Desarrollo empresarial.
439. Otras actuaciones sectoriales.
- Política de gasto 44. Transporte público: Comprende los gastos a cargo de las entidades locales destinados al mantenimiento, desarrollo y financiación del servicio de transporte público. Se tipifican tres grupos de programas:
440. Administración general del transporte.
441. Promoción, mantenimiento y desarrollo del transporte.
442. Infraestructuras del transporte.
- Política de gasto 45. Infraestructuras: Comprende los gastos de toda índole tendentes a la creación, mejora y mantenimiento de las infraestructuras básicas no incluidas en políticas de gasto anteriores (construcción y mejora de carreteras y caminos vecinales, puentes, viaductos, señalización o balizamiento, etc.) Se tipifican cinco grupos de programas:
450. Administración general de infraestructuras.
452. Recursos hidráulicos.
453. Carreteras.
454. Caminos vecinales.
459. Otras infraestructuras.
- Política de gasto 46. Investigación, desarrollo e innovación: Comprende los gastos de administración, infraestructuras, funcionamiento y apoyo destinados a la investigación básica y aplicada, incluso las transferencias a otros agentes con esta finalidad. Se tipifican dos grupos de programas:
462. Investigación y estudios relacionados con los servicios públicos.
463. Investigación científica, técnica y aplicada.
- Política de gasto 49. Otras actuaciones de carácter económico: Gastos de gestión, funcionamiento, apoyo, suministro y promoción de los servicios de telecomunicaciones, de la sociedad de la información, de la gestión del conocimiento y otros de naturaleza análoga; medios de comunicación, producción y difusión de programas audiovisuales, administración electrónica, oficinas de atención y defensa al consumidor; así como las transferencias a otros agentes para el cumplimiento de estos fines. Se tipifican tres grupos de programas:
491. Sociedad de la información.
492. Gestión del conocimiento.
493. Oficinas de defensa del consumidor.
Área de gasto 9. Actuaciones de carácter general.
Comprende los gastos relativos a actividades que afecten, con carácter general, a la entidad local y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización. Recoge los gastos generales de la entidad y las transferencias de carácter general que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta clasificación por programas.
- Política de gasto 91. Órganos de gobierno: Se incluyen los gastos relativos a la constitución y funcionamiento de los órganos de gobierno de la entidad local y de representación de los mismos. Se tipifica un grupo de programas:
912. Órganos de gobierno.
- Política de gasto 92. Servicios de carácter general: Comprende los gastos de aquellos servicios que sirven o apoyan a todos los demás de la entidad local. Se tipifican siete grupos de programas:
920. Administración general.
922. Coordinación y organización institucional de las entidades locales.
923. Información básica y estadística.
924. Participación ciudadana.
925. Atención a los ciudadanos.
926. Comunicaciones internas.
929. Imprevistos y funciones no clasificadas.
- Política de gasto 93. Administración financiera y tributaria: Engloba todos los gastos correspondientes a la administración financiera de la entidad local. Se tipifican cuatro grupos de programas:
931. Política económica y fiscal.
932. Gestión del sistema tributario.
933. Gestión del patrimonio.
934. Gestión de la deuda y de la tesorería.
- Política de gasto 94. Transferencias a otras Administraciones públicas: Se imputan a esta política de gasto las transferencias genéricas que ordene la entidad local hacia el Estado o la comunidad autónoma o a favor de otros entes locales, como son las participaciones en ingresos, cuotas de mancomunidades o consorcios y cualesquiera otras de naturaleza similar. Se tipifican cuatro grupos de programas en razón del agente receptor de la misma:
941. Transferencias a comunidades autónomas.
942. Transferencias a entidades locales territoriales.
943. Transferencias a otras entidades locales.
944. Transferencias a la Administración General del Estado.
Área de gasto 0. Deuda pública
Comprende los gastos de intereses y amortización de la deuda pública y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos que ocasione la formalización de las mismas. Se imputan a esta área los gastos destinados a atender la carga financiera de la entidad local, amortización e intereses, derivados de las operaciones de crédito contratadas. Los gastos de formalización de los correspondientes contratos deben llevarse a la política de gasto 93, grupo de programas 934.
Se tipifica un solo grupo de programas:
011. Deuda Pública.
¿Qué es la aplicación presupuestaria?
La aplicación presupuestaria, antes denominada partida, es la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupos de programas y concepto, respectivamente. Si la entidad local opta por utilizar la clasificación orgánica, la aplicación presupuestaria vendrá definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica.
Este concepto es relevante dado que el control contable de los gastos se realiza sobre la misma.
¿Qué es el crédito presupuestario?
El crédito presupuestario se define como la expresión cifrada de la aplicación presupuestaria.
El crédito inicial es la cuantía asignada a la partida presupuestaria en el presupuesto definitivamente aprobado.
El crédito definitivo es el crédito inicial aumentado o disminuido como consecuencia de las modificaciones presupuestarias.
1.3. Elaboración y ciclo del presupuesto
¿Qué proceso sigue la elaboración del presupuesto?
El presupuesto se elabora por el presidente de la entidad local. Su aprobación definitiva deberá realizarse por el pleno de la corporación antes del 31 de diciembre del año anterior del ejercicio en que se aplicará.
La entrada en vigor del presupuesto exige su publicación en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial.
El presupuesto irá acompañado de la siguiente documentación:
- Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente.
- Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo.
- Anexo del personal de la entidad.
- Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
- Anexo de los beneficios fiscales en tributos locales.
- Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las comunidades autónomas en materia de gasto social.
- Un informe económico-financiero, exponiendo las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios.
¿Cuál es el proceso que se sigue hasta la aprobación definitiva del presupuesto?
El presidente de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la intervención y con los anexos y la documentación enumerada anteriormente, al pleno antes del 15 de octubre. El pleno procederá a su aprobación, enmienda o devolución.
Una vez aprobado provisionalmente el presupuesto, será expuesto al público, previo anuncio en el boletín oficial de la provincia, durante quince días hábiles, en los que los interesados podrán presentar reclamaciones ante el pleno.
Si durante los quince días no hay reclamaciones, el presupuesto queda aprobado definitivamente. En caso contrario, el pleno tendrá un mes para resolver las reclamaciones.
El presupuesto general definitivamente aprobado, con o sin modificaciones sobre el inicial, será insertado en el boletín oficial de la provincia, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integren.
¿Qué es la prórroga presupuestaria?
La prórroga presupuestaria se produce cuando se inicia un ejercicio económico y todavía no ha entrado en vigor el presupuesto correspondiente. En este caso, se procede a considerar prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior de forma automática.
La prórroga se produce con los créditos iniciales como máximo, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen en forma de crédito extraordinario, de suplemento de crédito, de crédito ampliable y de transferencia de crédito. La prórroga se mantendrá hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto.
La prórroga no afectará a los servicios o programas que debían concluir en el ejercicio anterior o que estuvieran financiados con ingresos específicos.
¿Cómo modernizar la elaboración del presupuesto?
Hasta hace relativamente poco tiempo, eran pocas las entidades locales que desarrollaban un proceso de elaboración presupuestario riguroso y eficiente. La práctica general ha sido centralizar en el interventor el esfuerzo de confeccionar el presupuesto con las peticiones recibidas de cada una de las áreas. Además, en muchas ocasiones, el presupuesto se ha elaborado siguiendo prácticas incrementalistas que no se basaban en una planificación real de actividades.
La situación descrita está experimentado cambios asociados a la introducción de metodologías más adecuadas en la elaboración del presupuesto y que han derivado en nuevos tipos de presupuesto. Los más importantes son:
- Presupuesto participativo. La población interviene en la elaboración del presupuesto manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los recursos disponibles.
- Presupuesto de base cero. Supone repensar los programas de gasto y los costes asociados a los mismos. Los recursos presupuestarios, de esta forma, no se asignan de modo incrementalista: cada gestor tiene que justificar la petición que realiza. Es el propio gestor el que establece sus prioridades. Adquieren especial relevancia las técnicas de evaluación de proyectos y de contabilidad analítica.
- Presupuesto de ejecución o por objetivos. Es un instrumento de racionalización en la asignación de recursos. Para cada actuación relevante se establecen una serie de objetivos. El fin más importante es evaluar el cumplimiento de las actividades y medir el coste asociado a cada una de ellas. Se define un conjunto de indicadores que permiten evaluar el grado de cumplimiento del presupuesto.
¿Cuál es el ciclo que sigue un presupuesto?
El presupuesto, además de su elaboración, conlleva una serie de fases que, junto con la anterior, integran el denominado ciclo presupuestario.
De esta forma, el ciclo presupuestario abarca la elaboración, la ejecución, la liquidación y el control del presupuesto.
¿En qué consisten las modificaciones presupuestarias?
Las modificaciones presupuestarias son variaciones que se producen en los presupuestos después de su aprobación definitiva, como consecuencia de necesidades nuevas o imprevistas que no admiten demora en su ejecución, de inexactitudes en los cálculos presupuestarias que se realizaron en su momento, etc. Integran, por tanto, un sistema regulado que permite alterar los créditos aprobados ante nuevas situaciones.
Las modificaciones presupuestarias dotan al presupuesto de un cierto grado de flexibilidad, con el fin de que la actividad de la entidad local se pueda adaptar al nacimiento de nuevas necesidades dentro de su ámbito competencial.
¿Cuáles son las modificaciones de crédito que pueden realizar las entidades locales?
La tipología de modificaciones previstas en la normativa presupuestaria local son las siguientes:
- Créditos extraordinarios.
- Suplementos de crédito.
- Ampliaciones de crédito.
- Transferencias de crédito.
- Generación de créditos.
- Incorporación de remanentes de crédito.
- Bajas por anulación.
¿Qué son los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito?
Cuando sea preciso realizar un gasto específico que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito en el presupuesto de la corporación, o bien este sea insuficiente y no pueda ser ampliado, el presidente ordenará la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario en el primer caso, o de suplemento de crédito en el segundo.
Es decir, mientras que con el crédito extraordinario se asigna crédito al presupuesto por carecer inicialmente de él, en el suplemento de crédito se completan las cuantías necesarias de crédito. En ambos casos, se acomete un gasto concreto y determinado cuya realización no puede demorarse hasta el ejercicio siguiente.
¿Quién debe aprobar los expedientes de crédito extraordinario y suplementos de crédito?
Los expedientes de concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito deberán ser incoados por el presidente de la corporación, previo informe de Intervención. Se someterán a la aprobación del pleno, estando sujetos a los mismos trámites y requisitos exigidos para la aprobación del presupuesto (exposición pública durante 15 días hábiles y período de un mes para resolver las reclamaciones que se presenten), siendo ejecutivos desde el momento de su aprobación.
En todo caso, los expedientes de crédito extraordinario o suplemento de crédito deben especificar la partida presupuestaria concreta que se quiere incrementar y los recursos financieros o los medios propuestos para su financiación. Asimismo, han de acompañarse de una memoria que justifique la necesidad de realizar el gasto.
¿Cómo podrán financiarse los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito?
El incremento de los gastos como consecuencia de la aprobación de expedientes de crédito extraordinario o suplemento de crédito podrá financiarse indistintamente con alguno de los recursos siguientes:
- Con cargo al remanente líquido de tesorería.
- Con nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los previstos en algún concepto del presupuesto corriente.
- Mediante anulaciones o bajas de créditos de otras partidas del presupuesto vigente no comprometidas, cuya reducción no suponga la perturbación del servicio respectivo.
¿Pueden financiarse créditos extraordinarios y suplementos de crédito con operaciones de endeudamiento?
Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito para gastos de inversión podrán financiarse, además de con los recursos indicados anteriormente, con los procedentes de operaciones de crédito.
Los gastos por operaciones corrientes podrán financiarse con recursos procedentes de operaciones de crédito si se cumplen conjuntamente las condiciones siguientes:
- Que el pleno apruebe por mayoría absoluta la insuficiencia de otros medios de financiación.
- Que se trate de gastos expresamente declarados necesarios y urgentes.
- Que el importe de la operación de crédito que se quiera formalizar no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del presupuesto de la entidad.
- Que la carga financiera de la entidad, por amortización e intereses, incluida la de operaciones de tramitación, no supere el 25% de los recursos por operaciones corrientes.
- Que la operación quede cancelada antes de que se renueve la corporación que las concierte.
¿En qué consiste la ampliación de crédito?
La ampliación de crédito es la modificación al alza en el presupuesto de gastos que consiste en incrementar el crédito de las partidas ampliables consideradas como tales en las bases de ejecución del presupuesto.
Las partidas ampliables deberán contar siempre con financiación afectada que igualmente habrá de especificarse en las bases de ejecución. Asimismo, y para que se pueda proceder a la ampliación, se considerarán recursos afectados válidos para su cobertura –a excepción de las operaciones de endeudamiento–, el exceso de derechos reconocidos sobre las previsiones de los conceptos de ingreso afectados a los créditos que se pretende ampliar.
La aprobación de los expedientes de ampliación de crédito no exige los mismos requisitos que la de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito –aprobación por el pleno y mismos efectos que la aprobación del presupuesto general–, debiendo regularse la tramitación de los mismos (órgano competente para su aprobación, procedimiento concreto para la aprobación del expediente, etc.) en las bases de ejecución del presupuesto.
¿Qué se entiende por transferencias de crédito?
La transferencia de crédito se define como la modificación del presupuesto de gastos de la entidad mediante la que se imputa el importe total o parcial de un crédito a otras partidas presupuestarias de diferente nivel de vinculación jurídica. Es decir, el alta en un concepto del presupuesto de gastos se ve compensada con la disminución en otra partida, de forma que la cuantía total de los créditos de gastos del presupuesto no varía.
Las transferencias de crédito, junto con los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito que se financian íntegramente a través de bajas en otras partidas no comprometidas del presupuesto vigente, son las únicas que no implican un incremento del volumen de créditos del presupuesto.
¿Existen limitaciones para realizar transferencias de crédito?
Las transferencias de crédito de cualquier clase están sujetas a las limitaciones siguientes:
- No afectarán a los créditos ampliables ni a los extraordinarios concedidos durante el ejercicio.
- No podrán minorarse los créditos que hayan sido incrementados con suplementos o transferencias, salvo cuando afecten a los créditos de personal, ni los créditos incorporados como consecuencia de remanentes no comprometidos procedentes de presupuestos cerrados.
- No incrementarán créditos que, como consecuencia de otras transferencias, hayan sido objeto de minoración, salvo cuando afecten a créditos de personal.
¿Qué órganos son los competentes para aprobar transferencias de crédito?
Las entidades locales deben regular en las bases de ejecución de su presupuesto el régimen de las transferencias de crédito, así como el órgano competente para su autorización, que podrá ser designado libremente por la corporación, a excepción de las transferencias de crédito entre distintas áreas de gasto que, salvo que afecten a gastos de personal, deberán ser autorizados por el pleno.
Es decir, respecto a la atribución de competencias para la aprobación de los expedientes de transferencias de crédito, podrán distinguirse:
- Las que corresponda su aprobación a órgano distinto del pleno, que se tramitarán conforme al régimen que la entidad local prevea en sus bases de ejecución.
- Aquellas cuya aprobación corresponde al pleno –transferencias de crédito entre distintas áreas de gasto (salvo que afecten a gastos de personal)–, a las que les será de aplicación las normas del proceso de aprobación del presupuesto (exposición pública, período para reclamaciones y resolución, etc.).
¿En qué consiste la generación de crédito por ingresos?
Podrán generar crédito en los estados de gastos de los presupuestos los ingresos de naturaleza no tributaria que se deriven de las siguientes operaciones:
- Aportaciones o compromisos firmes de aportación de personas físicas o jurídicas para financiar, de forma conjunta con la entidad local o sus organismos autónomos, gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos de los mismos. Es requisito indispensable para que generen crédito, el reconocimiento del derecho o el compromiso de aportación.
- Enajenaciones de bienes de la entidad local o de sus organismos autónomos. Deberán tratarse de bienes patrimoniales, dado que los demaniales –afectados al uso general o a servicios públicos– son inalienables. Requisito indispensable para que estos ingresos generen crédito es el reconocimiento del derecho o la existencia del compromiso firme de aportación.
- Prestación de servicios. En la práctica, se trata de que la entidad local amplíe la cobertura de servicios financiados con precios públicos (ingresos no tributarios), de forma que el aumento en la obtención de estos ingresos puede destinarse a financiar la dotación de bienes e infraestructuras precisas para la ampliación de los citados servicios. Se podrá generar crédito en el momento de reconocer el derecho, si bien, estos créditos no serán disponibles hasta que no se recauden efectivamente los derechos correspondientes.
- Reembolso de préstamos, como consecuencia de la cancelación, no prevista en el presupuesto, de un crédito concedido por la entidad local. Los ingresos que se reciban por esta vía podrán generar crédito en los estados de gastos del presupuesto. Al igual que en la prestación de servicios, la generación de crédito se producirá en el momento de reconocer el derecho respectivo, si bien, no se podrá disponer de este crédito hasta que no se recaude dicho derecho.
- Los importes procedentes de reintegro de pagos indebidos con cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposición de crédito en la correspondiente partida presupuestaria.
¿Qué son las incorporaciones de remanente de crédito?
La norma general establece que los remanentes de crédito quedarán anulados al cierre de cada ejercicio, de forma que no pueden incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente.
Sin embargo, las excepciones a esta regla general de no incorporación de los remanentes de crédito y al principio de anualidad, que establece que los gastos deben realizarse dentro del ejercicio en que se presupuestan, también han sido previstos por la normativa presupuestaria a través de la incorporación de remanentes de crédito.
Así, los remanentes de crédito no anulados podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente, siempre que existan recursos financieros suficientes, en los casos siguientes:- Los créditos extraordinarios, suplementos de crédito y transferencias de crédito que hayan sido concedidos o autorizados en el último trimestre del ejercicio.
- Los créditos que amparen compromisos de gasto adquiridos en ejercicios anteriores. Esta posibilidad está prevista para respaldar los compromisos que las entidades ya tengan con terceros, estando a la espera de recepcionar el bien, suministro o servicio prestado.
- Los créditos por operaciones de capital.
- Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de los derechos afectados.
- El remanente líquido de tesorería, es decir, el saldo pendiente de utilización del remanente de tesorería para gastos generales de carácter positivo.
- Nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos en el presupuesto corriente.
- En el caso de la incorporación de remanentes de crédito para gastos con financiación afectada, se consideran suficientes recursos financieros los excesos de financiación y los compromisos firmes de aportación afectados a los remanentes que se trata de incorporar.
¿Qué son las bajas por anulación?
La baja por anulación es la modificación del presupuesto de gastos que supone una disminución total o parcial del crédito asignado a una partida presupuestaria.
¿Cuál es el órgano competente para aprobar las bajas por anulación?
Tal y como establece el Real Decreto 500/1990, será el pleno de la entidad el órgano competente para la aprobación de las bajas por anulación.
¿Cuándo se puede practicar una baja por anulación de créditos del presupuesto?
Los casos en los que la normativa presupuestaria aplicable a las entidades locales prevé la baja de créditos del presupuesto, son los siguientes:
- La financiación de remanentes de tesorería negativos. Cuando el remanente de tesorería alcance valores negativos, las entidades locales deberán adoptar una serie de medidas tendentes al restablecimiento del equilibrio, apuntando la normativa local, como primera medida a considerar para retornar a posiciones equilibradas, la de reducir gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido.
- La financiación de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de forma que estas modificaciones de crédito, que han de ser aprobadas por el pleno, podrán ser financiadas dando de baja otros créditos no comprometidos y cuya reducción no suponga la perturbación del servicio respectivo.
- La ejecución de otros acuerdos del pleno de la entidad local. En este sentido, podría resultar un acuerdo del Pleno que aprobara la reducción de los créditos presupuestarios a través de la anulación de los mismos, en el caso en el que se tenga certeza de que los niveles de ingreso presupuestados no alcanzarán los importes previstos. Y todo ello, para evitar la generación de posibles desequilibrios.
¿Es necesario modificar el presupuesto de ingresos cuando se modifica el presupuesto de gastos?
De forma paralela a la modificación de los créditos del estado de gastos del presupuesto y para seguir manteniendo el principio de equilibrio presupuestario, a menos que la modificación presupuestaria no implique un incremento de la cuantía total de los créditos de gastos del presupuesto, se deberá modificar también el presupuesto de ingresos. Así, las modificaciones de crédito que no implicarán la modificación del presupuesto de ingresos son las transferencias de crédito, y los créditos extraordinarios y suplementos de créditos que se financien con bajas mediante la anulación de créditos en otras partidas presupuestarias.
1.4. Ejecución del gasto
¿Cuáles son las fases de ejecución del gasto?
Una vez iniciado el ejercicio, ya sea con presupuesto prorrogado o con el presupuesto correspondiente al ejercicio en curso, se procederá a ejecutar los ingresos y los gastos contra las previsiones y créditos, respectivamente, del presupuesto en vigor. El objetivo último es desarrollar las actividades propias de la entidad, planificadas en el documento presupuestario.
El régimen de ejecución presupuestaria de los gastos de las entidades locales, definido en el TRLHL y en su reglamento de desarrollo (RD 500/1990, establece las fases de ejecución del gasto público siguientes:
- Autorización del gasto.
- Disposición o compromiso del gasto.
- Reconocimiento y liquidación de la obligación.
- Ordenación del pago.
¿En qué consiste la autorización del gasto?
La autorización (conocida como fase A) supone el inicio del procedimiento de ejecución del gasto, y responde al acuerdo de realización de un gasto por una cuantía cierta o aproximada –en la práctica, cuando se aprueba un proyecto o se aprueban los pliegos de condiciones de un contrato–, pero sin implicar relaciones con terceros externos a la entidad local.
¿En qué consiste la disposición del gasto?
Mediante la disposición (fase D), se acuerda la realización de gastos previamente autorizados por un importe exactamente determinado. Este acto –que en la práctica responde a la adjudicación de un contrato–, resulta de relevancia jurídica, pues vincula a la entidad local con terceros, obligándose a realizar un gasto concreto.
¿Quién tiene la competencia para autorizar y disponer créditos del presupuesto?
La competencia, tanto para autorizar gastos que responden a créditos incluidos previamente en el presupuesto, como para disponer de gastos autorizados corresponde al presidente o al pleno de la entidad. No obstante, y en los términos que prevé la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), estas atribuciones podrán delegarse. Esta delegación debe recogerse en las bases de ejecución del presupuesto.
¿En qué consiste el reconocimiento de la obligación?
El reconocimiento de una obligación (fase O) supone la existencia de un crédito exigible a la entidad local, derivada de un gasto autorizado y comprometido previamente. En este momento, previa justificación de que se ha realizado la obra, prestado el servicio o entregado el suministro, y con la aprobación de facturas o de certificaciones de obra, se declara la existencia de una obligación de la corporación con terceros.
¿Quién ostenta la atribución para reconocer obligaciones?
Es el presidente de la entidad local el órgano competente para el reconocimiento de obligaciones, si bien esta competencia delegable y, en cuyo caso, las bases de ejecución del presupuesto deberán contener las desconcentraciones o delegaciones en la materia.
¿En qué consiste la ordenación del pago?
La ordenación del pago es la última fase de ejecución del procedimiento de gasto –le sigue el pago efectivo–, y responde al acto mediante el que el ordenador de pagos, competencia (delegable) del presidente de la entidad local, expide una orden de pago de una obligación previamente reconocida, contra la tesorería de la entidad.
El pleno de la corporación, a propuesta del presidente y bajo su dirección, podrá crear una unidad de ordenación de pagos que realice esa función. En el caso de entidades locales con más de 500.000 habitantes, se podrá crear una unidad central de tesorería que ejerza las funciones de ordenación de pagos.
¿Qué es el Plan de disposición de fondos?
La ordenación de los pagos se acomodará al Plan de disposición de fondos de la entidad que establezca el presidente de la entidad –o el órgano correspondiente de los organismos autónomos–, y que ha de perseguir la gestión eficaz y eficiente de la tesorería de la entidad. La normativa local únicamente señala que el plan de tesorería ha de dar prioridad a los gastos de personal y a las obligaciones pendientes de pago contraídas con anterioridad al ejercicio económico. En todo caso, la Constitución establece la preferencia de los gastos por intereses y amortización de deuda financiera.
¿Pueden acumularse las fases de ejecución de los gastos?
En ocasiones, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a criterios de economía y agilidad administrativa, las entidades locales podrán abarcar en un único acto administrativo las fases de ejecución de los gastos públicos enumeradas anteriormente, llegando a producir los mismos efectos que si dichas fases se acordaran en actos administrativos separados.
Los casos previstos por la normativa y que las entidades locales deberán recoger en las bases de ejecución del presupuesto, son las siguientes:
- Autorización-Disposición (AD).
- Autorización-Disposición-Reconocimiento de la Obligación (ADO).
¿Qué son los pagos a justificar?
La norma general en la ejecución de los gastos presupuestarios de las corporaciones locales establece que las órdenes de pago que se expidan contra la tesorería de la entidad local han de ir precedidas de obligaciones debidamente reconocidas, y éstas, a su vez, al suponer la existencia de créditos exigibles a la entidad, han de provenir de gastos debidamente autorizados y comprometidos. Es decir, la premisa básica en la ejecución de los gastos públicos locales, cuando su naturaleza es presupuestaria, se basa en la realización correlativa, y en este orden, de las fases de autorización, compromiso, liquidación y por último, ordenación del pago.
No obstante, en determinadas ocasiones, cuando la orden de pago no pueda acompañarse de los documentos acreditativos o justificativos del reconocimiento de la obligación o realización del gasto –normalmente las facturas–, ésta tendrá el carácter de "a justificar". En definitiva, los pagos a justificar suponen la salida material de fondos de las arcas locales con anterioridad a la disposición de la documentación que acredite el reconocimiento de la obligación. Por sus características, los pagos a justificar constituyen, en consecuencia, un procedimiento especial de ejecución de los gastos públicos locales.
¿Quién aprueba los pagos a justificar?
El órgano competente para aprobar las órdenes de pago a justificar será el mismo al que corresponda autorizar, en un procedimiento normal de ejecución, los gastos a los que las órdenes de pago a justificar van referidas.
¿A qué están obligados los perceptores de los pagos a justificar?
Los perceptores de las órdenes de pago a justificar deberán acreditar el destino de los fondos en el plazo de tres meses a contar desde su recepción, estando, en cualquier caso, sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la normativa vigente. Asimismo, los perceptores deben reintegrar a la entidad local las cantidades no invertidas o no justificadas.
Por otra parte, no podrán expedirse nuevas órdenes de pago a justificar, por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuvieran en su poder fondos pendientes de justificación.
¿Dónde se regula el régimen de pagos a justificar?
Las entidades locales pueden establecer en las bases de ejecución del presupuesto las normas que regulen los criterios de expedición de los pagos a justificar, así como la forma de la justificación de los fondos librados. Estas normas han de contener la regulación del procedimiento, los límites cuantitativos, los conceptos presupuestarios con cargo a los cuales podrán expedirse órdenes de pago a justificar, y el régimen de las justificaciones.
¿Qué es el anticipo de caja fija?
Además de los pagos a justificar, nos encontramos con otro procedimiento especial de ejecución de los gastos públicos locales: el anticipo de caja fija. Se trata de los fondos librados a favor de un habilitado, cajero o pagador para atender el pago de los gastos de carácter periódico o repetitivo, tales como dietas, gastos de locomoción, material de oficina no inventariable, conservación y otros gastos de similares características.
A diferencia de los pagos a justificar, los anticipos de caja fija tienen el carácter de operaciones no presupuestarias, aplicándose posteriormente al presupuesto, cuando se produzca la reposición de los fondos gastados.
¿Cuándo deberán los habilitados que reciben anticipos de caja fija justificar la aplicación de fondos?
La justificación de la aplicación de estos fondos por parte de los habilitados se deberá producir a lo largo del ejercicio presupuestario en el que el anticipo se constituye, de forma que la rendición de cuentas se producirá, al menos, en el mes de diciembre.
Si al cierre de ejercicio los habilitados disponen de fondos no invertidos, éstos los utilizarán en el ejercicio siguiente para sufragar los conceptos de gasto para los que se concedieron.
Para los anticipos de caja fija, se requiere una resolución de la autoridad competente para autorizar los pagos.
En ningún caso la cuantía global de los anticipos de caja fija podrá exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el pleno de la entidad.
¿Dónde se regula el régimen de anticipos de caja fija?
Al igual que en el caso de los pagos a justificar, las entidades locales podrán establecer, en las bases de ejecución del presupuesto, la regulación del régimen de anticipos de caja fija, que deberá contener, al menos, los aspectos siguientes:
- Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrán atender mediante anticipos de caja fija.
- Límites cuantitativos.
- Régimen de reposiciones.
- Situación y disposición de los fondos.
- Contabilidad y control.
1.5. Ejecución del ingreso
¿Existen fases en la ejecución de los ingresos locales?
La gestión del presupuesto de ingresos no se encuentra sometido a las limitaciones del presupuesto de gastos. Es decir, únicamente recoge las estimaciones de los recursos con los que contaría la entidad local.
De esta forma, en ingresos no existen fases similares o paralelas a las de autorización y disposición o compromiso en los gastos, de forma que normalmente la gestión de los ingresos locales comienza directamente con la fase de reconocimiento de los derechos.
No obstante, algunos ingresos cuentan con una fase previa al reconocimiento, el compromiso de ingresos, contemplado levemente en el Real Decreto 500/1990, cuando identifica una de las fuentes de financiación de la modificación presupuestaria asociada a la generación de crédito.
La normativa contable también reconoce la existencia del compromiso de ingresos.
¿Qué es el compromiso de ingresos?
El compromiso de ingresos es el acto por el que cualquier entidad o persona, pública o privada, se obliga mediante un acuerdo con la entidad local a financiar, total o parcialmente, un gasto determinado. En base a ello, esta fase no se produce en todos los ingresos presupuestarios locales, sino únicamente, y atendiendo a su definición, en el caso de las subvenciones recibidas por la entidad local.
¿Qué es el reconocimiento del derecho?
El reconocimiento o liquidación de los derechos se produce cuando la entidad local puede exigir jurídicamente a terceros la realización de una cantidad determinada, siendo un acto de relevancia patrimonial, toda vez que supone el surgimiento de un activo a favor de la corporación. En la práctica, el reconocimiento del derecho se corresponde con el acto de aprobación de padrones, la autoliquidación de determinados impuestos, la materialización de ingresos procedentes de operaciones financieras que se conciertan, etc.
¿Qué se identifica como recaudación o cobro de los derechos?
En la ejecución del presupuesto de ingresos, la recaudación de los tributos, ya sea en período voluntario o ejecutivo, y el cobro del resto de recursos supone la realización de los derechos liquidados a favor de la entidad, y se produce cuando, ya sea de forma material o virtual, entran fondos en la tesorería.
¿Cómo se clasifican los ingresos atendiendo al momento en que se produce la recaudación?
El cobro o la recaudación de ingresos se puede producir en un momento previo, o de forma simultánea al momento del reconocimiento del derecho, y en base a ello, los ingresos presupuestarios atienden a la clasificación siguiente: ingresos de contraído previo e ingresos de contraído simultáneo.
- Los ingresos de contraído previo, son aquellos en los que el reconocimiento del derecho se produce en un momento anterior y distinto al cobro. Entre estos, los más importantes son los ingresos procedentes de los impuestos locales y las tasas que se recauden mediante padrón.
- Los ingresos de contraído simultáneo son aquellos en los que la materialización de los fondos en la tesorería se produce de forma simultánea al reconocimiento del derecho. Destacan aquellos ingresos tributarios que se exige en régimen de autoliquidación, las subvenciones, la creación de endeudamiento con independencia de la forma en que este se instrumente (operaciones de préstamo, crédito, emisión de deuda pública, etc.).
1.6. La liquidación del presupuesto
¿Qué es la liquidación del presupuesto?
La liquidación del presupuesto se corresponde con la ejecución definitiva del presupuesto: se conocen los derechos y obligaciones generados en el ejercicio, y los cobros y pagos realizados.
El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año natural.
¿Cuándo se liquida el presupuesto?
Las entidades locales deben confeccionar la liquidación del presupuesto antes del primero de marzo del ejercicio siguiente.
¿Quién debe aprobar la liquidación del presupuesto?
El órgano competente para aprobar la liquidación es el presidente de la entidad local, previo informe del interventor. También es el presidente quien aprueba la liquidación de los presupuestos de los organismos autónomos dependientes.
¿Cómo se informa de la liquidación presupuestaria?
De la liquidación presupuestaria se informa tanto interna como externamente.
- Información interna. De la liquidación de cada uno de los presupuestos que integran el presupuesto general, una vez realizada su aprobación, se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre.
- Información externa. Las entidades locales remitirán copia de la liquidación de sus presupuestos a la Administración General del Estado y a la comunidad autónoma antes de finalizar el mes de marzo del ejercicio siguiente al que corresponda. Asimismo, deberán cumplir lo preceptuado acerca del cumplimiento del deber de rendición de cuentas a los órganos de control externo.
¿Qué información proporciona la liquidación del presupuesto?
A partir de la liquidación presupuestaria se conoce el grado de realización del presupuesto, comparando los créditos asignados y los realmente gastados, y los ingresos previstos y los realizados. De esta forma, la liquidación pondrá de manifiesto los estados o fases siguientes:
- Respecto a los gastos y para cada partida presupuestaria: los créditos iniciales, las modificaciones de crédito, los créditos definitivos, los gastos autorizados y comprometidos, las obligaciones reconocidas, los pagos ordenados y los pagos realizados.
- Respecto a los ingresos y para cada concepto: las previsiones iniciales, sus modificaciones, las previsiones definitivas, los derechos reconocidos y anulados, así como los recaudados netos.
¿Qué saldos se conocen con la liquidación del presupuesto?
Como consecuencia de la liquidación del presupuesto, se obtienen las siguientes magnitudes:
- Los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre.
- El resultado presupuestario del ejercicio.
- Los remanentes de crédito.
- El remanente de tesorería.
¿Qué es el resultado presupuestario?
El resultado presupuestario es una magnitud que relaciona los gastos presupuestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza obtenidos, determinando en qué medida estos han resultado suficientes para financiar las actividades de la entidad local.
¿Cómo se calcula el resultado presupuestario del ejercicio?
El resultado presupuestario del ejercicio vendrá determinado por la diferencia, en términos netos, es decir, descontadas las posibles anulaciones, entre los derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones presupuestarias reconocidas en el mismo período.
Derechos reconocidos netos del ejercicio
– Obligaciones reconocidas netas del ejercicio
= Resultado presupuestario del ejercicio
¿Qué es el resultado presupuestario ajustado?
El cálculo del resultado presupuestario debe tener en cuenta una serie de ajustes, tendentes a eliminar las posibles distorsiones que puede introducir el propio desarrollo de la actividad económica de la entidad local. En este sentido, destacan los ajustes siguientes:
- En función de las desviaciones de financiación que se produzcan en los gastos con financiación afectada, que pueden ser positivas (minoran el resultado), o negativas (incrementan el resultado).
- En función de las obligaciones financiadas, en su caso, con remanente de tesorería.
¿Qué son los ingresos afectados?
La normativa local establece que la totalidad de los recursos de la entidad local y de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinará a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados. De esta forma, se define, por un lado, el principio general de no afectación de ingresos y se reconoce, al mismo tiempo, la posibilidad de dirigir determinados ingresos a la realización de gastos específicos.
Entre los ingresos afectados destacan aquellos procedentes de la venta de patrimonio o de operaciones de crédito a largo plazo, que han de destinarse a la realización de inversiones, las subvenciones finalistas recibidas, que han de aplicarse a los fines específicos para los que se otorgaron, y las contribuciones especiales, que deben destinarse a sufragar las obras por las que se exigieron.
¿Qué son los gastos con financiación afectada?
La existencia de los ingresos afectados implica, a su vez, que las operaciones que financian son gastos con financiación afectada. Estas operaciones pueden, a su vez, influir en un único presupuesto, o impactar a lo largo de varios ejercicios, vinculando a los presupuestos correspondientes, con lo que, además de ser gastos con financiación afectada, son gastos de carácter plurianual.
¿Qué son las desviaciones de financiación?
En la ejecución práctica de los gastos plurianuales que cuentan con financiación afectada no se garantiza la sincronización entre la recepción del ingreso afectado y la realización de los gastos correspondientes, produciéndose desviaciones de financiación que han de tenerse en cuenta en la cuantificación “ajustada” del resultado presupuestario y, todo ello, para evitar una interpretación errónea del verdadero resultado final de la entidad local.
A este respecto, pueden producirse dos tipos de situaciones:
- Por un lado, un adelanto en la financiación afectada recibida respecto a la liquidación de las obligaciones afectadas, dando lugar a desviaciones positivas de financiación.
- Por otro lado, desviaciones de financiación negativas, que se caracterizan por ser situaciones en las que aun contando con financiación afectada, se liquidan las obligaciones sin la recepción previa de los ingresos afectados, teniendo las entidades locales que adelantar los recursos precisos hasta la recepción de dicha financiación.
¿Cuáles son los ajustes que ocasionan las desviaciones de financiación en el resultado presupuestario?
Las desviaciones positivas de financiación, al poner de manifiesto la existencia de un volumen de recursos superior al que correspondería a los niveles de ejecución de los gastos afectados, se han de minorar del resultado presupuestario, puesto que estarían sobrefinanciando el resultado del ejercicio, al tratarse de recursos que han de cubrir gastos que se producirán en ejercicios siguientes.
Cuando el resultado presupuestario cuenta, en la vertiente de los gastos, con una serie de operaciones que no llevan aparejado el registro de la financiación afectada correspondiente, se realizará un ajuste incrementándolo en un importe igual al de las desviaciones de financiación negativas.
¿En qué consiste el ajuste presupuestario por obligaciones financiadas con remanente de tesorería?
Es probable que a lo largo de la ejecución de los presupuestos de un año se acometan obligaciones que no son financiadas con los ingresos presupuestarios propios del ejercicio, sino con remanente de tesorería positivo del ejercicio anterior. Esta es una fuente de recursos que permite realizar modificaciones de crédito en el presupuesto del ejercicio corriente. Una de las características de esta magnitud es que en ningún caso podrá formar parte de las previsiones iniciales de ingreso, ni podrá dar lugar a reconocimiento de derechos presupuestarios.
Esta situación conduce a que, en el estado de la liquidación del presupuesto, se incluyan la totalidad de obligaciones reconocidas, independientemente de si los recursos que las financian proceden de los derechos reconocidos en el ejercicio o bien del remanente de tesorería, frente a un estado de ingresos que recoge únicamente los ingresos presupuestarios del ejercicio y, en ningún caso, el remanente de tesorería del ejercicio anterior utilizado. Ello implica, en la práctica, una infravaloración del resultado presupuestario pues, tal y como está calculado, contiene el total de obligaciones y solo una parte de su financiación (los ingresos liquidados en el ejercicio), de forma que el ajuste a introducir, en este sentido, será el de incrementar el resultado presupuestario en el mismo importe en que se hayan financiado las obligaciones reconocidas con remanente de tesorería.
¿Qué son los remanentes de crédito?
Los remanentes de crédito, otra de las magnitudes que se ponen de manifiesto con la liquidación del presupuesto, son los saldos definitivos de créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, es decir, aquella parte de los créditos que no ha sido efectivamente gastada.
Resultado presupuestario del ejercicio
- Desviaciones positivas de financiación
+ Desviaciones negativas de financiación
- Obligaciones reconocidad financiadas con remanente de tesorería
= Resultado presupuestario ajustado del ejercicio
Los remanentes de crédito pueden encontrarse en las situaciones siguientes:
- Saldo de disposiciones: la parte de gasto que se ha comprometido sin pasar a obligación reconocida.
- Saldo de autorizaciones: los créditos autorizados que no han llegado a la fase de compromiso o disposición.
- Saldo de créditos: corresponden a crédito disponible, crédito no disponible, o crédito retenido pendiente de utilización.
Los remanentes de crédito quedarán anulados al cierre de cada ejercicio, de forma que no se podrán incorporar al presupuesto del ejercicio siguiente. No obstante, la normativa presupuestaria local también regula una serie de excepciones al respecto, contemplando los casos en los que los remanentes podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente.
¿Qué es el remanente de tesorería?
El remanente de tesorería se calcula con la liquidación del presupuesto. Está formado por los derechos y las obligaciones pendientes de cobro y pago, respectivamente, en el último día del ejercicio, y por los fondos líquidos.
+ Fondos líquidos a fin de ejercicio
+ Derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio
– Obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio
= Remanente de tesorería total
Los fondos líquidos en la tesorería local están compuestos por los saldos disponibles en cajas de efectivo y en cuentas bancarias.
¿Qué son los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago?
Los derechos pendientes de cobro contienen tanto los derechos presupuestarios liquidados en el ejercicio y pendientes de cobro a cierre del mismo, como aquellos derechos también de naturaleza presupuestaria liquidados en ejercicios anteriores y pendientes de cobro al cierre del año que se cierra –presupuestos cerrados–.
Por su parte, las obligaciones pendientes de pago contienen las obligaciones presupuestarias pendientes de pago al cierre del ejercicio, esté ordenado o no su pago, y tanto si se liquidaron en el ejercicio que se cierra (ejercicio corriente) como si se reconocieron en ejercicios anteriores (ejercicios cerrados).
¿Qué representa el remanente de tesorería?
El remanente de tesorería, tal y como está configurado, y al enfrentar los fondos líquidos y los derechos pendientes –corregidos con una provisión de dudoso cobro acertada– con las obligaciones pendientes de pago, puede entenderse como una magnitud financiera que representa el excedente de liquidez a corto plazo de la entidad.
Si el remanente de tesorería es positivo constituye un recurso para financiar un mayor volumen de gastos en el ejercicio siguiente, en concreto a través de las modificaciones de crédito siguientes: créditos extraordinarios, suplementos de crédito e incorporación de remanentes. Además, en ningún caso el remanente de tesorería podrá formar parte de las previsiones iniciales de ingresos, ni dará lugar al reconocimiento de derechos.
¿Qué son el remanente para gastos generales y el remanente de tesorería afectado?
El remanente de tesorería total puede estar integrando ingresos afectados, conformando lo que se viene denominando el remanente afectado. Detraídos estos ingresos, así como las dotaciones de saldos de dudoso cobro, se obtiene el remanente de tesorería para gastos generales, que se podrá destinar a financiar cualquier tipo de gasto en ejercicios posteriores.
La consideración de los ingresos afectados se incorpora al cómputo del remanente de tesorería a través del control y cálculo de las desviaciones de financiación positivas acumuladas al cierre del ejercicio, que configuran el remanente para gastos con financiación afectada. Esta magnitud constituye el stock de excedentes de financiación generados hasta el cierre del ejercicio, que servirá para la financiación de operaciones específicas de ejercicios siguientes.
¿Por qué es importante una dotación acertada de saldos de dudoso cobro?
La corrección del remanente de tesorería a través de una dotación adecuada y realista de derechos que se consideren de difícil cuantificación, se convierte en una necesidad de primer orden, puesto que el remanente, si es positivo, es una fuente de financiación de modificaciones de crédito del ejercicio siguiente, de forma que si la cuantificación del mismo no refleja adecuadamente las disponibilidades financieras de la entidad, sino que se encuentra sobrevalorado, puede conducir, en el corto plazo, a una espiral generadora de déficit. Todo ello, porque se estaría indirectamente respaldando la adquisición de un mayor volumen de gasto carente de un respaldo financiero real y previo.
¿Cómo se calcula la provisión de dudoso cobro?
La fijación de los saldos de dudoso cobro –que en ningún caso implica la baja o anulación de los derechos, sino que simplemente se trata de un ajuste de valoración– se realiza aplicando un porcentaje de reducción sobre los derechos pendientes de cobro. El TRLHL recoge los siguientes límites mínimos en función de la antigüedad de los derechos:
- Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los dos ejercicios anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 25%.
- Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos del ejercicio tercero anterior al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 50%.
- Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los ejercicios cuarto a quinto anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán, como mínimo, en un 75%.
- Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los restantes ejercicios anteriores al que corresponde la liquidación, se minorarán en un 100%.
¿Qué ha de hacerse ante una situación de remanente de tesorería negativo?
Si el remanente de tesorería es negativo, implica que la entidad acumula un déficit o desequilibrio por su importe, debiendo adoptar una serie de medidas para su corrección o absorción. En este sentido, el TRLHL establece las actuaciones siguientes:
1.7. Rendición de cuentas
¿Dónde se recoge la información económico-financiera de una entidad local?
Además de las actuaciones reflejadas en el presupuesto, la entidad local desarrolla operaciones de naturaleza económica que no se muestran en él y que, sin embargo, deben quedar registradas.
En este contexto, el TRLHL viene a ratificar la necesidad de un sistema de información más amplio que el presupuesto y establece la obligación, para las entidades locales y sus organismos autónomos, de llevar cuentas conforme a las normas de contabilidad pública.
¿Cuáles son los fines de la contabilidad pública?
Atendiendo al objetivo que se pretende obtener con la información contable, se pueden agrupar los fines que persigue la contabilidad pública local en:
- Fines de gestión: mostrar la imagen fiel del patrimonio de la entidad, de forma que los gestores puedan obtener el conocimiento adecuado de la realidad económico-financiera en la que se desenvuelven, necesario para la toma de decisiones, tanto en el orden político como en el de gestión.
- Fines de control: facilitar la rendición de todo tipo de cuentas a los órganos de control externo, y servir de instrumento para la ejecución del control interno (en sus tres dimensiones: de legalidad, financiero y de eficacia).
- Fines de análisis y divulgación: facilitar la información necesaria para la confección de estadísticas económico-financieras, los datos precisos para la elaboración de las cuentas económicas del sector público y las nacionales de España.
¿Cómo se formaliza la información contable?
La contabilidad pública se llevará en libros, registros y cuentas de acuerdo con la normativa vigente, que consignarán la totalidad de los actos y operaciones realizadas por los entes locales con repercusión patrimonial, económica o financiera.
Los procedimientos técnicos para la contabilidad pública de las corporaciones locales están sometidos a las instrucciones de contabilidad que regulan los modelos normal, simplificado y básico.
El modelo normal se aplica en los siguientes casos:
- Municipios con presupuesto superior a 3.000.000 euros.
- Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros con población superior a 5.000 habitantes.
- Demás entidades locales con presupuesto superior a 3.000.000 euros.
- Organismos autónomos dependientes de los anteriores.
El modelo simplificado, por su parte, tiene el siguiente ámbito de aplicación:
- Municipios con presupuesto inferior o igual a 300.000 euros.
- Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros con población que no supere los 5.000 habitantes.
- Demás entidades locales con presupuesto igual o inferior a 3.000.000 euros.
- Organismos autónomos dependientes de los anteriores.
Finalmente, el modelo básico es opcional y podrán adoptarlo las entidades locales con un presupuesto inferior o igual a 300.000 euros y de las que no dependan organismos autónomos o sociedades mercantiles.
Por su parte, las sociedades mercantiles dependientes de la entidad local están obligadas al cumplimiento de las disposiciones del Código de Comercio y al sometimiento al Plan General de Contabilidad vigente para las empresas.
¿Qué información hay que rendir?
Al término del ejercicio contable, que coincide con el ejercicio presupuestario, las entidades locales habrán de formar la cuenta general, a fin de poner de manifiesto la gestión económico-patrimonial desarrollada en el ámbito de la entidad.
La cuenta general, elaborada por la intervención del ente local, está integrada por las cuentas de la propia entidad, de sus organismos autónomos, de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de la misma y de las entidades públicas empresariales.
¿Qué estados forman las cuentas de la entidad local y de sus organismos autónomos?
La cuenta de la propia entidad local y de sus organismos autónomos está formada por los estados que reflejan la situación económico-financiera y patrimonial, los resultados económico-patrimoniales y la ejecución y liquidación de los presupuestos.
La estructura exacta de las cuentas se encuentra recogida en las correspondientes instrucciones de contabilidad.
¿Qué cuentas presentan las sociedades mercantiles íntegramente propiedad de las entidades locales?
Las cuentas de las sociedades mercantiles que integran la cuenta general de la entidad local, se elaborarán conforme al Plan General de Contabilidad en vigor y constará de los estados propios de la contabilidad financiera.
¿Qué plazo hay para la elaboración de la cuenta general?
Los estados de cuentas elaborados conforme a las disposiciones de la instrucción de contabilidad local deberán ser rendidos y aprobados por el presidente de la corporación antes del 15 de mayo del ejercicio inmediato siguiente al que hacen referencia. Por su parte, los organismos autónomos y sociedades mercantiles dependientes, deberán remitir sus cuentas debidamente elaboradas a la corporación local dentro del mismo plazo.
Una vez formada la cuenta general por la Intervención de la entidad local, se someterá antes del día 1 de junio a informe de la comisión especial de cuentas de la entidad local.
La comisión especial de cuentas estará integrada por miembros de los distintos grupos políticos de la corporación.
La cuenta general, con el informe de la comisión, será expuesta al público por un plazo de quince días. Durante esos días y ocho más, los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos y observaciones. La comisión, una vez examinadas estas, emitirá un nuevo informe.
¿A quién deben rendir cuentas las entidades locales?
El sometimiento a la contabilidad pública lleva implícita la obligación de la rendición de cuentas, al término del ejercicio presupuestario, al Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de las competencias asumidas por los órganos de control externo autonómicos.
La cuenta general, acompañada de los informes de la comisión y de las reclamaciones y reparos formulados, se llevará al pleno de la corporación, para que pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre, para su posterior remisión al Tribunal de Cuentas.
¿Hay obligación de presentar información periódica al pleno?
Existe la obligación de rendir, al pleno de la corporación, información adicional a la cuenta general. El TRLHL establece la obligación de remitir, por medio de su presidencia y en los plazos establecidos por el propio pleno, información relativa a:
- Ejecución de los presupuestos
- Movimientos y situación de la tesorería por operaciones presupuestarias independientes y auxiliares del presupuesto, poniendo de manifiesto los cobros y los pagos ocurridos durante el periodo a que se refiera la información.
¿Existe la obligación de rendir cuentas a otras administraciones públicas?
Las entidades locales deberán remitir la información necesaria al Ministerio de Hacienda y, en su caso, a la comunidad autónoma, a fin de dar cumplimiento a uno de los fines de la contabilidad pública local enumerados en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, como es la elaboración de las estadísticas económico-financieras. Igualmente, deberán remitir a los órganos centrales competentes toda la información necesaria para la confección de las cuentas económicas del sector público y de las contabiliad nacional de España.
1.8. Indicadores de situación económica y financiera.
¿Para qué se utilizan los indicadores económico-financieros?
Los indicadores presupuestarios, financieros, etc. se utilizan como medio para evaluar la gestión y la situación económico-financiera de las entidades locales. A continuación se presentan los más significativos.
¿Qué es el ahorro bruto?
El ahorro bruto representa los recursos propios de la entidad local disponibles para la devolución de la deuda financiera (amortización) y para la financiación de las inversiones. Se calcula como la diferencia entre la totalidad de los ingresos corrientes (suma de los capítulos 1 a 5 de ingresos) y el conjunto de los gastos corrientes (suma de los capítulos 1 a 4 de gastos).
Ahorro bruto = (Capítulos 1,2,3,4,5 de ingresos) - (Capítulos 1,2,3,4 de gastos)
La ratio se calcula respecto a los ingresos corrientes y ha de ser positiva.
¿Qué es el ahorro neto?
El ahorro neto está formado por los recursos propios de la entidad local disponibles para la financiación de las inversiones. Se calcula como el ahorro bruto detraídas las amortizaciones de deuda financiera (capítulo 9 de gastos).
Ahorro neto = (Capítulo 1,2,3,4,5 de ingresos)
- (Capítulos 1,2,3,4,9 de gastos)
La ratio se calcula respecto a los ingresos corrientes. Si su magnitud es positiva, significa que la ejecución del presupuesto ha sido equilibrada en operaciones corrientes.
¿Qué es el saldo no financiero?
El saldo no financiero se calcula como la diferencia entre la suma de los ingresos por operaciones no financieras (suma de los capítulos 1 a 7 de ingresos) y la suma de los gastos por operaciones no financieras (suma de los capítulos 1 a 7 de gastos). Si presenta saldo positivo indica que la entidad local tiene capacidad para reducir el importe de su deuda financiera. Por su parte, un saldo negativo indica la cuantía en que debería aumentar el endeudamiento financiero para financiar la totalidad de la actividad desarrollada en el ejercicio.
El saldo no financiero es la magnitud a partir de la que se evalúa el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, aplicando los ajustes correspondientes.
Saldo no financiero = (Capítulos 1,2,3,4,5,6,7 de ingresos)
- (Capítulos 1,2,3,4,5,6,7 de gastos)
¿Qué se entiende por carga financiera?
La ratio de carga financiera se calcula como el porcentaje que suponen los gastos por intereses y amortizaciones en relación con los ingresos corrientes. De este modo, refleja la importancia de los gastos asociados a la deuda financiera formalizada por la entidad respecto a sus ingresos ordinarios.
¿Qué se entiende por ratio de deuda financiera?
La ratio de deuda viva se calcula como el porcentaje de la deuda financiera viva, independientemente de su plazo de amortización, respecto a los ingresos corrientes. De este modo, informa sobre la importancia relativa del endeudamiento financiero sobre los ingresos corrientes y, por tanto, de los compromisos futuros por devolución de deuda.
¿Qué se entiende por ratio de remanente de tesorería?
El saldo del remanente de tesorería para gastos generales refleja la posición de liquidez de la entidad. Un saldo positivo indica que la entidad tiene disponibles recursos para financiar mayores gastos en ejercicios siguientes. En la ratio se relaciona el saldo con los ingresos corrientes con el fin de evaluar correctamente su dimensión y, asimismo, facilitar la comparación entre diferentes entidades locales.
¿Cómo se mide la eficiencia en los cobros?
La eficiencia en el cobro se calcula comparando los cobros respecto a los derechos reconocidos correspondientes a una figura de ingreso determinada o a un capítulo. Permite conocer cuáles son los conceptos o capítulos que se cobran con mayores dificultades y que serían, por tanto, sobre los que se deberían centrar las acciones de mejora de la eficiencia recaudatoria con el fin de mejorar la liquidez municipal.
¿Cómo se mide la eficiencia en los pagos?
La eficiencia en el pago se calcula comparando los pagos respecto a las obligaciones reconocidas correspondientes a un gasto concreto o a un capítulo. Permite identificar la existencia de tensiones de liquidez: los capítulos que presentan un porcentaje de pago más reducido son los que sufren un mayor retraso en el mismo. Cuando el mencionado porcentaje es reducido muestra que se producen desfases de tesorería que impiden el normal desarrollo de los pagos.
¿Cómo se evalúa la ejecución presupuestaria?
La ejecución presupuestaria se mide comparando los derechos y obligaciones con las previsiones y créditos, respectivamente. Permite conocer las desviaciones que se producen entre lo ejecutado y las estimaciones recogidas en el presupuesto. Aparte del análisis por cada uno de los capítulos, es importante determinar si el porcentaje de ejecución de los ingresos corrientes es superior o inferior al de los gastos corrientes, dado que determinará la generación de un ahorro bruto mayor o menor al estimado en el presupuesto.
2. La gestión financiera y de tesorería
2.1. El marco legal del endeudamiento
¿Se pueden endeudar las entidades locales?
El TRLHL establece que las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes podrán concertar operaciones de crédito en todas sus modalidades, tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión de riesgos del tipo de interés y del tipo de cambio.
No obstante, todas las operaciones financieras que suscriban las entidades locales deberán estar sujetas al cumplimiento del principio de prudencia financiera.
¿Para qué finalidad pueden las entidades locales concertar operaciones de crédito?
Las entidades locales y sus entes dependientes únicamente podrán concertar operaciones de crédito público y privado a largo plazo, en cualquiera de sus formas, para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución total o parcial de las operaciones preexistentes (pago de la amortización pendiente durante el ejercicio).
Por otra parte, la apelación al endeudamiento a corto plazo únicamente permite su establecimiento para cubrir operaciones transitorias de tesorería.
¿Mediante qué instrumentos pueden financiarse las entidades locales?
Los créditos podrán instrumentarse mediante:
- Emisión pública de deuda.
- Contratación de préstamos o créditos.
- Cualquier otra apelación al crédito público o privado.
- Conversión y sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.
¿Existen límites para contratar operaciones de crédito a corto plazo?
El montante total de operaciones a corto plazo no puede superar el 30% de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior, salvo que la operación haya de realizarse en el primer semestre del año sin que se haya producido la liquidación del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso se tomará en consideración la liquidación del ejercicio anterior a este último.
¿Existen límites para contratar operaciones de crédito a largo plazo?
La contratación de operaciones financieras a largo plazo tiene un control y unas limitaciones importantes.
De este modo, no se podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales, ni conceder avales ni sustituir operaciones de crédito concertadas con anterioridad por parte de las entidades locales y sus entes dependientes, sin previa autorización de los órganos competentes del Ministerio de Hacienda o de la comunidad autónoma a que la entidad Local pertenezca que tenga atribuida en su estatuto competencia en la materia, en los siguientes casos:
1. Cuando el ahorro neto legal sea negativo.
Se entiende por ahorro neto legal[1] de las entidades locales y sus organismos autónomos de carácter administrativo la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco del estado de ingresos, ambos incluidos, y las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso.
Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto legal, se deduce el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios. Por su parte, en las obligaciones no se incluyen las derivadas de modificaciones de créditos que hayan sido financiadas con remanente líquido de tesorería.
En el cálculo de las anualidades teóricas, no se incluyen las operaciones de crédito garantizadas con hipotecas sobre bienes inmuebles, en proporción a la parte del préstamo afectado por dicha garantía.
Cuando el ahorro neto legal sea de signo negativo, el pleno de la respectiva corporación deberá aprobar un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, en el que se adopten medidas de gestión, tributarias, financieras y presupuestarias que permitan, como mínimo, ajustar a cero el ahorro neto negativo de la entidad, organismo autónomo o sociedad mercantil. Dicho plan deberá ser presentado conjuntamente con la solicitud de autorización de la operación de crédito correspondiente. En todo caso, el plan no será necesario si se va a producir la sustitución de una operación anterior y con ella se van a mejorar las condiciones para la entidad local.
2. Cuando el volumen del capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y a largo plazo exceda del 75% de los ingresos corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente anterior.
El cálculo del porcentaje regulado se realizará considerando las operaciones de créditos vigentes, tanto a corto como a largo plazo. El riesgo derivado de los avales se computará aplicando el mismo criterio anterior a la operación avalada. Si el porcentaje de deuda es superior al 110% de los ingresos corrientes, la entidad local no tiene posibilidad de formalizar nuevo endeudamiento financiero. Hay que tener en cuenta que los ingresos corrientes se depuran, detrayendo los que son afectados o son extraordinarios.
Por otra parte, las entidades locales de más de 200.000 habitantes podrán optar por sustituir las autorizaciones antes comentadas por la presentación de un escenario de consolidación presupuestaria con objetivos de déficit y deuda para cada uno de los tres ejercicios siguientes. Dichos escenarios serán aprobados por el órgano con tutela financiera sobre ellos, previo informe del Ministerio de Hacienda.
En las situaciones en las que las Administraciones locales necesiten de autorización para la concertación de una operación financiera, será el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria el que se tendrá en cuenta, con carácter preferente, por parte del órgano autorizante.
3. Operaciones de endeudamiento sujetas a autorización por su propia naturaleza.
En todo caso, precisarán de la autorización del Ministerio de Hacienda las operaciones de crédito a corto y largo plazo, la concesión de avales y las demás operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales, en los siguientes casos:
- Para realizar operaciones, tanto de corto como de largo plazo, que se formalicen en el extranjero o con entidades financieras no residentes en España, cualquiera que sea la divisa utilizada. No se considerarán financiación exterior las operaciones denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea y con entidades financieras residentes en alguno de dichos países pero deberán ser comunicadas previamente al Ministerio de Hacienda.
- Para la realización de emisiones de bonos o cualquier otra apelación al crédito público. En las emisiones domésticas es necesaria también la autorización la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
4. Operaciones de crédito de organismos autónomos y sociedades mercantiles.
Los organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes precisarán la previa autorización del pleno de la corporación e informe de la intervención para la concertación de operaciones de crédito a largo plazo.
[1] Regulado en art. 53 TRLHL.
¿Qué requisitos son necesarios para contratar operaciones de crédito?
Existen dos tipos de requisitos en el ámbito de la contratación de operaciones de crédito:
- La existencia de presupuesto aprobado para el ejercicio en curso es un requisito que condiciona la posibilidad de contratar operaciones de endeudamiento.
La concertación de cualquiera de las modalidades de crédito requerirá que la entidad correspondiente disponga del presupuesto aprobado para el ejercicio en curso, extremo que deberá ser justificado en el momento de suscribir el correspondiente contrato, póliza o documento mercantil en el que se soporte la operación, ante la entidad financiera correspondiente y ante el fedatario público que intervenga o formalice el documento.
Excepcionalmente, cuando se produzca la situación de prórroga del presupuesto, se podrán concertar operaciones de crédito tanto a corto como a largo plazo, siempre y cuando cumpla los límites fijados por la ley.
- Requisitos internos para la contratación de operaciones financieras:
- Informe de intervención que analice la capacidad de pago de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquellas se deriven para la misma.
- Para la deuda a largo plazo: aprobación por el pleno, excepto en aquellos casos en los que la deuda a contratar no supere el 10% de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, en los que bastará la aprobación del presidente del pleno.
- Para la deuda a corto plazo: siempre que el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15% de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, bastará la aprobación por parte del presidente. Una vez superados dichos límites, la aprobación corresponderá al pleno de la corporación local.
¿Qué es el principio de prudencia financiera y cómo surgió?
El principio de prudencia financiera establece qué condiciones financieras han de cumplir las nuevas operaciones financieras, así como las prohibiciones a las que están sujetas las mismas.
Este principio, aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las entidades locales, fue introducido en el Real Decreto-Ley 17/2014 que modifica, a través de su Disposición Final Primera, el TRLHL, estableciendo que “todas las operaciones financieras que suscriban las corporaciones locales están sujetas al principio de prudencia financiera (art. 48. bis del TRLHL)“ definido el mismo como “el conjunto de condiciones que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste”.
Las condiciones que deben cumplir dichas operaciones se establecerán, en el caso de que se refieran a “pasivos financieros”, por resolución de la Secretaria General del Tesoro y Política Financiera y, en el caso de referirse a “activos financieros y avales”, por resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local.
¿A qué tipo de operaciones afecta el principio de prudencia financiera?
El principio de prudencia financiera afecta al siguiente tipo de operaciones:
- Certificados de deuda bajo ley alemana (préstamos schuldschein).
- Valores negociables o no, emitidos mediante emisión pública o privada, en mercados mayoristas o dirigidos al segmento minorista.
- Instrumentos de financiación a corto plazo.
- Préstamos a largo plazo.
- Arrendamiento financiero.
Además de afectar a todas las operaciones de endeudamiento futuras, tanto de corto como de largo plazo, también afecta a aquellas operaciones pasadas cuyos vencimientos queden cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales.
Las operaciones pasadas que se pretendan cubrir con el fondo han de ser novadas de forma que el tipo de interés se adecúe a la nueva resolución de prudencia financiera.
¿Cuáles son los costes máximos a aplicar a las operaciones de endeudamiento de las corporaciones locales?
El coste total máximo de las operaciones de endeudamiento, no instrumentadas en valores no podrá superar el coste de financiación del Estado al plazo de la operación, incrementado en el diferencial que corresponda. Los diferenciales a aplicar son los siguientes:
- Las operaciones cuyos vencimientos quedan cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales (Fondo de Ordenación o Fondo de Impulso Económico): 20 puntos básicos.
- Las operaciones cuyos vencimientos no quedan cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales que cumplan las condiciones de elegibilidad al Fondo de Impulso Económico: 40 puntos básicos.
- Las operaciones cuyos vencimientos no quedan cubiertos por el Fondo de financiación a entidades locales y que no cumplan las condiciones de elegibilidad al Fondo de Impulso Económico: 75 puntos básicos.
Adicionalmente, en el caso de las operaciones de endeudamiento con una vida media superior a los diez años, los diferenciales máximos establecidos anteriormente, se podrán incrementar en un punto básico por año adicional, hasta un máximo de 15 puntos básicos adicionales.
En el caso de operaciones instrumentadas en valores, el diferencial máximo permitido se fijará en cada operación mediante informe de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, teniendo en cuenta la situación del mercado y las particularidades de la operación.
¿Cuáles son las condiciones que hay que cumplir para considerarse una entidad local elegible para el Fondo de Impulso Económico?
Para que una entidad financiera sea elegible para el Fondo de Impulso Económico ha de cumplir los requisitos establecidos en el art. 50 del Real Decreto-ley 17/2014:
- Que hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública.
- Que su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.
- Que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información económico-financiera.
¿Se incluyen, dentro del coste máximo previsto las comisiones que se apliquen en las operaciones de endeudamiento?
Las únicas comisiones que se permite que se sumen adicionalmente al coste máximo previsto, son las siguientes:
- Comisión de no disponibilidad en las pólizas de crédito, limitada a un máximo del 0,10% anual.
- Comisión de agencia para operaciones sindicadas, con un máximo de 50.000 euros anuales.
El resto de comisiones sí están permitidas, pero deben estar incluidas en el coste total de la operación, de forma que el importe total (tipo + comisiones) se encuentre dentro de los límites máximos fijados por la resolución.
Por su parte, los servicios bancarios no están regulados por la resolución de prudencia financiera, siendo los precios libres y separados del coste de financiación.
¿Cómo se calcula el coste máximo de la operación?
La normativa pretende profesionalizar la gestión de la política financiera de los gobiernos locales, diferenciando la metodología de cálculo en función de su experiencia en la gestión. Se trata, con ello, de reducir su exposición al tensionamiento de las condiciones de financiación y su vulnerabilidad cuando la oferta crediticia se reduce, tal y como ha sucedido durante la reciente crisis económica.
De este modo, las entidades locales con herramientas de valoración propias o asesoramiento externo independiente, pueden basarse en una metodología más flexible y que se adecúa a las variaciones diarias del mercado (anexo 2 de la resolución). Para el resto de entidades, se aplica una metodología (el anexo 1 de la resolución) que remite a utilizar una tabla de tipos y diferenciales que se publica y actualiza mensualmente.
¿Cuáles son las principales prohibiciones contenidas en la resolución de prudencia financiera?
Las principales prohibiciones contenidas en la resolución de prudencia financiera son:
- Diferimiento de la carga financiera. No se permite la fijación de un coste por debajo de mercado durante los primeros años de la operación, que posteriormente implique el establecimiento de tipos de interés superiores a los de mercado en años sucesivos. En cualquier caso, no se entiende como diferimiento de la carga financiera la inclusión de períodos de carencia o la reestructuración de una operación mediante la extensión de su plazo.
- Cláusulas trigger. No se permiten las vinculadas a calificaciones crediticias u otras variables económico-financieras que supongan la amortización anticipada de la deuda o un cambio de las condiciones. Únicamente se permitirán de cambio de tipo de interés para el caso en que los vencimientos de las operaciones estén cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales debido a que la Administración correspondiente decidiera salir del fondo.
- Cláusulas suelo. Quedan prohibidas aquellas operaciones a tipo de interés variable que contengan cláusula suelo sobre la referencia aplicable –no sobre la referencia más el margen– salvo que se le compense a la entidad local en el diferencial aplicable a la operación por la venta de esa opción suelo a precios de mercado.
- Operaciones a tipo de interés variable en las que el euríbor de referencia utilizado no coincida con el periodo de liquidación de intereses. Únicamente se permitirá si se recoge en el contrato el ajuste de mercado del margen entre la referencia utilizada y la adecuada al período de liquidación de intereses.
- Costes de ruptura por amortización anticipada. Las operaciones a tipo de interés variable no podrán contener costes de ruptura por amortización anticipada en fechas de pago de intereses. En caso de que la amortización anticipada se produzca en fechas distintas a las de pago de intereses, se permite su inclusión, siempre que dicho coste se calcule atendiendo a la práctica de mercado.
Las operaciones a tipo de interés fijo sí podrán incluir costes de ruptura independientemente de si la amortización anticipada se realiza o no en fechas de pago de intereses. En cualquier caso, dichos costes de ruptura deben reflejar exclusivamente el perjuicio económico de la cancelación de la permuta financiera de tipo de interés variable-fijo implícita desde la fecha de la amortización anticipada hasta la fecha de vencimiento del contrato, sin incorporar la prima de riesgo de la operación.
¿Pueden ser formalizadas operaciones que no cumplan las condiciones de prudencia financiera?
No están prohibidas las operaciones financieras que no cumplan las condiciones de prudencia financiera.
Por un lado, el Secretario General del Tesoro y Política Financiera (SGTPF) podrá autorizar operaciones de endeudamiento y de derivados de aquellas entidades locales que no requieran autorización para su realización conforme a la normativa reguladora de haciendas locales, y que no se ajusten a las condiciones de prudencia financiera.
Por otro lado, para aquellas operaciones que requieran autorización para su formalización conforme a la normativa de haciendas locales, las entidades locales deben dirigirse a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local para solicitar tal autorización. La SGTPF deberá emitir un informe preceptivo y vinculante sobre las condiciones financieras.
2.2. Las funciones de la tesorería
¿Qué se entiende por tesorería de la entidad local?
La tesorería es el órgano o conjunto de órganos que tienen a su cargo la realización de servicios de tesorería de la entidad local o del organismo autónomo del que se trate. Se encuentra regulada por el TRLHL y por la Ley General Presupuestaria.
El TRLHL determina que la tesorería de las entidades locales estará constituida por todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos, de la entidad local, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias.
¿Cuáles son las funciones de la tesorería de la entidad local?
Las funciones de la tesorería de las entidades locales son:
- Recaudar los derechos y pagar las obligaciones.
- Servir el principio de unidad de caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias.
- Distribuir en el tiempo las disposiciones dinerarias para la puntual satisfacción de las obligaciones.
- Responder de los avales contraídos.
- Realizar las demás que se deriven o relacionen con las anteriormente enumeradas.
¿Qué es la gestión de la tesorería?
La financiación de los gastos corrientes de una entidad local se realiza con ingresos corrientes no financieros. Sin embargo, pueden existir necesidades transitorias de tesorería derivadas de los calendarios fiscales, de retrasos en transferencias, etc. que conduzcan a la necesidad de formalizar operaciones de tesorería con el objeto de cubrir dichos desequilibrios. No obstante, los flujos de cobro y de pago deben ordenarse y programarse (con previsiones) en un plan de tesorería.
2.3. La gestión financiera
¿En qué consiste la gestión financiera?
La gestión del endeudamiento debe entenderse de forma global. No se trata de analizar por separado una operación crediticia, en cuanto a plazo, tipo de interés o divisa, sino de ver el impacto de cualquier nueva operación en el conjunto de la cartera de deuda. Algunos de los aspectos relevantes a tener en cuenta son los siguientes:
- La definición del porcentaje de la deuda que conviene materializar en los distintos instrumentos financieros que ofrece el mercado –en préstamos o en valores–.
- Qué porcentaje de la cartera de deuda se desea tener a tipo de interés variable y a tipo fijo.
- Qué porcentaje se desea en una divisa distinta al euro.
- El nivel de vida media objetivo de la cartera de endeudamiento.
La gestión implica no solo la toma de decisión en cuanto a la materialización de las necesidades de financiación en un momento determinado, sino el seguimiento de la cartera, en tanto en cuanto esta tendrá que adaptarse en función de la evolución de las condiciones de mercado, de tal forma que el coste de financiación sea el mínimo en cada momento. Esto implica una especial atención a los tipos de interés, al riesgo de mercado y al que está expuesta la cartera en cada momento.
Asimismo, resulta imprescindible que cada nueva operación que vaya a ser contratada se realice dentro del marco fijado por la política de deuda definida, y siempre teniendo en cuenta y valorando los efectos sobre indicadores tales como la vida media, la duración o el equilibrio entre los porcentajes tipo fijo y variable de la cartera.
¿Cómo decidir el porcentaje de tipo fijo de la cartera?
La decisión sobre el porcentaje de la cartera a materializar en tipo fijo y en variable debe inspirarse en las expectativas del gestor sobre la evolución futura de los tipos de interés. Partiendo de una cartera donde el 50% está materializada a tipo fijo, si el gestor tiene una opinión fundamentada de que los tipos de interés van a subir más que lo que descuenta o espera el mercado (la curva de tipos de interés lleva implícitas unas expectativas sobre tipos futuros, es decir tipos implícitos), este deberá elevar el porcentaje de tipo fijo de su cartera. Si la opinión de que los tipos de interés descenderán por debajo de lo que espera el mercado la decisión será la contraria, es decir, elevar el porcentaje de variable. En el caso de que la opinión del gestor sobre la evolución futura de los tipos de interés coincidiese con la del mercado, el porcentaje del tipo fijo o variable resultará indiferentee en el sentido de que no será posible sacar partido de la diferencia de expectativas. En cualquier caso, es importante recordar que, en el caso de la gestión pública, donde la prudencia debe inspirar todas las decisiones, resulta igualmente arriesgado mantener el 100% de la cartera en una sola opción de tipo de interés, ya sea fijo o variable.
¿Cómo elegir el plazo ideal del endeudamiento?
La elección del plazo debe basarse en dos elementos. En primer lugar, uno más estratégico, que es la elección de la vida media de la deuda. En este caso, es recomendable que ésta se aproxime al plazo de maduración de las inversiones de la deuda financia (teoría de la solidaridad intergeneracional).
Por otro lado, la elección de plazo tiene que ver con el calendario de amortizaciones de la deuda ya formalizada, evitando no acumular o concentrar amortizaciones excesivas en determinados momentos.
Ejemplo:
El siguiente gráfico muestra el perfil de vencimientos de una cartera de endeudamiento de una corporación local. Se observa que la vida media de la cartera es de 3,4 años y que los vencimientos de la deuda se encuentran repartidos en los siguientes siete años.
Si la corporación local formaliza nueva deuda para financiar la construcción de polideportivos, habrá que comparar la vida media de la cartera de deuda con la vida útil de los polideportivos. Lógicamente, el resultado de la comparativa recomendará un alargamiento de la vida media de la cartera, lo cual se conseguirá a través de la financiación y amortización en plazos largos. Una posibilidad será la financiación a través de un préstamo a diez años que amortice los tres últimos años. Si el préstamo es de 105.000 euros, la vida media de la cartera se situará en 5,1 años y el perfil de vencimientos se repartiría de la siguiente manera:
¿Cómo se elige el instrumento en el que materializar el endeudamiento?
Para materializar su endeudamiento a largo plazo, los gestores cuentan con dos instrumentos fundamentales: préstamos y valores. La gran mayoría de las corporaciones locales han utilizado los préstamos como instrumento de endeudamiento, y tan solo alguna corporación de gran tamaño ha acudido directamente al mercado para financiarse con emisiones de valores.
La elección entre préstamos o valores depende, por un lado, del volumen de la deuda a formalizar y de los medios técnicos y humanos con los que se cuente y, por otro lado, de las condiciones financieras ofrecidas por los “mercados”, en el caso de formalizar la deuda con uno u otro instrumento.
Así, el gestor debe analizar la demanda potencial en el caso de una emisión, así como los diferenciales en los que hubiesen incurrido emisores de tamaño y riesgo similar. La información disponible se deberá comparar con las ofertas de préstamos que podrían obtenerse de entidades financieras, de tal forma que pueda ser tomada la decisión más conveniente en términos de coste financiero.
¿Cuáles son las ventajas de financiarse con un bono frente a un préstamo?
La emisión de valores se presenta como una oportunidad para las corporaciones locales de abaratar costes de financiación e incluso de gestión (dada la sencillez del proceso). La emisión de valores permite diversificar las fuentes de financiación, al tiempo que se amplía la base inversora, incrementando su presencia tanto en el mercado nacional como en el extranjero. Por último, la emisión de bonos hace posible que el prestamista pueda “prescindir” de la financiación otorgada en cualquier momento –vendiendo los bonos– lo que es especialmente apreciado en el mercado por los agentes financieros.
La obtención de rating resulta recomendable, pero no imprescindible, como tarjeta de presentación ante el mercado cuando se plantea una emisión por primera vez.
¿Qué instrumentos o mecanismos son necesarios para una sólida gestión de deuda?
La gestión de la deuda ha de ser algo dinámico, que permita modificar la estructura de la cartera siempre que sea necesario por las condiciones de los mercados o incluso de la propia corporación. Cada vez es más necesario contar con acuerdos o líneas con entidades financieras, para la contratación de forma ágil de instrumentos derivados (descritos en otro apartado más adelante) que sirvan de cobertura a la cartera.
¿Es conveniente endeudarse en divisas?
Desde la entrada en vigor del euro como moneda única del Área Euro, son pocas las divisas entre las que se puede elegir para materializar el endeudamiento (excluyendo todas aquellas de países emergentes). Un cierto grado de diversificación en la divisa de endeudamiento puede resultar recomendable bajo determinadas circunstancias, pero ello implica un seguimiento exhaustivo del tipo de cambio de la divisa elegida y de la situación económico-financiera del país al que pertenece, lo que no siempre es factible en prestatarios de tamaño pequeño y mediano. En todo caso, para el endeudamiento en divisa es siempre necesaria la autorización previa del Ministerio de Economía y Hacienda.
2.4. Los mercados financieros
El mercado financiero es el lugar a través del cual se negocian los activos financieros y se determinan sus precios.
Las funciones de los mercados financieros son, básicamente, las siguientes:
- Poner en contacto a los participantes en el mismo (familias, empresas, Administraciones públicas) bien directamente, bien a través de intermediarios especializados.
- Servir de mecanismo para la fijación de los precios de los activos.
- Proporcionar liquidez a los activos intercambiados.
- Reducir plazos y costes de intermediación.
Las funciones de los mercados financieros son, básicamente, las siguientes:
- Los mercados financieros se pueden clasificar según distintos criterios:
- Por la características de sus activos.
- Por la fase de negociación de los activos.
- Por su grado de formalización.
Existen dos mercados que, por su liquidez y variedad de plazos, son de obligada referencia para cualquier gestor: el mercado de deuda del Estado, y el mercado interbancario. En el primero se negocian letras, bonos y obligaciones del Estado. Los precios a los que se negocian estos instrumentos están implícitos en la curva de tipos de interés para ese riesgo, denominado riesgo tesoro.
En el mercado interbancario se negocian depósitos (hasta el plazo de 12 meses), fras, futuros y swaps de tipos de interés (IRS), todos ellos instrumentos cuyo riesgo es el interbancario. En los precios de negociación de los activos del mercado interbancario está implícita una curva de tipos de interés para ese riesgo, denominado riesgo interbancario.
2.4.1. Los tipos de interés de referencia
¿Qué es el euribor?
El euríbor (European Interbank Offered Rate) es el tipo de interés de oferta, de naturaleza interbancaria y de fijación diaria, concebido por la Federación Bancaria Europea y calculado y publicado diariamente por la agencia Bridge Telerate. El euríbor se calcula diariamente a distintos plazos –desde una semana a doce meses– a través de una media de los tipos de interés a los que un conjunto de entidades financieras de primera calidad crediticia, están dispuestas a prestar sus fondos a entidades financieras de su mismo riesgo.
El euríbor es resultado, no solamente de las decisiones de política monetaria llevadas a cabo por el Banco Central Europeo, sino también de las expectativas de los agentes acerca de la misma, lo que determina una constante fluctuación de este índice. En el siguiente gráfico se aprecia la evolución del euríbor a los plazos de 3 y 12 meses desde agosto de 2005 hasta agosto de 2015.
2.4.2. Riesgos y calificaciones
¿Qué es el riesgo de mercado?
El riesgo de mercado es aquel al que se está expuesto ante movimientos en la curva de tipos de interés. Es evidente que una cartera de deuda totalmente materializada a tipo de interés variable está sujeta al riesgo de que suban los tipos de interés, lo que repercutirá en un encarecimiento de su coste de financiación.
Si la cartera, por el contrario, está totalmente materializada en operaciones a tipo fijo, el riesgo de mercado estará en una bajada de tipos de interés. La gestión óptima del riesgo de mercado es uno de los objetivos fundamentales del gestor de deuda.
¿Qué es el riesgo de crédito y qué implica un diferencial crediticio?
El riesgo de crédito es el riesgo de impago que se le presume a un prestatario en función de su situación económico-financiera. El riesgo de crédito se plasma en el diferencial al que se le presta al prestatario, diferencial que se aplica sobre el tipo de interés de la deuda pública o del interbancario.
El coste de financiación de una entidad local está, por supuesto, ligado a la valoración que realicen las entidades prestamistas o los inversores finales de la capacidad de pago de sus deudas. El coste de financiación o tipo de interés de su deuda se formará con el tipo de interés sin riesgo más el diferencial crediticio que se le otorgue. Evidentemente, el tipo de interés sin riesgo será generalmente mayor cuanto mayor sea el plazo del préstamo (curva de tipos de interés positiva) y con el diferencial pasa generalmente lo mismo, a mayor plazo, mayor diferencial, ya que existe mayor incertidumbre sobre la capacidad de pago de la deuda. No obstante, con la nueva normativa relativa a la prudencia financiera estos diferenciales crediticios están limitados normativamente.
¿Qué son las calificaciones crediticias o rating?
La calificación crediticia o rating es un indicador de la solvencia o capacidad de pago de un emisor. Dicha capacidad de pago implica no solo devolver el principal de una emisión y hacer frente a los intereses acordados, sino hacerlo en los periodos de tiempo que previamente han sido establecidos. La calificación crediticia no es más que una opinión independiente, elaborada por una agencia especializada, sobre el riesgo de crédito de un prestatario, plasmada en una calificación fácilmente identificable por el mercado.
Las agencias de calificación crediticia utilizan la nomenclatura que se describe en el siguiente esquema para clasificar a los emisores/emisiones. Como se puede distinguir, dentro de los niveles existentes hay dos clasificaciones bien diferenciadas: el grado de inversión agrupa a aquellos activos cuyo riesgo financiero es bajo y la probabilidad de recuperar la inversión es muy alta. Por el contrario, en el grado de especulación se encuentran los activos cuya devolución no está asegurada y que, por lo tanto, el riesgo de default (no hacer frente a los pagos prometidos o hacerlo fuera del tiempo establecido) es alto. Las calificaciones otorgadas a las distintas emisiones y/o emisores son continuamente revisadas por las agencias, ante cualquier variación de las premisas sobre las que determinaron la calificación anterior.
Tal y como se observa en el cuadro, Moody´s combina en su nomenclatura letras mayúsculas y minúsculas, mientras que agencias como S&P o Fitch Ratings utilizan mayúsculas. Los números (1, 2 y 3 en Moody´s) y los signos (+ y – en S&P y Fitch) obedecen a algo que se conoce como “modificadores” y que se utiliza para que la escala, al ser más amplia, permita un mayor ajuste en la calificación.
2.5. Instrumentos de financiación
¿Qué gama de instrumentos están disponibles para que se endeude una entidad local?
Las corporaciones locales tradicionalmente se han endeudado a través de préstamos y créditos bancarios. No obstante, la ley permite también la emisión de valores. A continuación, repasamos tanto los instrumentos como los aspectos más relevantes de las operaciones financieras de endeudamiento.
¿Qué es un pagaré?
El pagaré es un instrumento financiero a corto plazo (con un plazo inicial inferior a 18 meses), emitido al descuento y amortizado a la par. Es decir, el pagaré se vende a un precio por debajo de la par, y la rentabilidad se calcula como la diferencia entre el precio de compra y el precio de venta, y no viene expresada explícitamente como el cupón en el caso de los bonos.
El pagaré sirve para tomar financiación a corto plazo en el mercado. Los plazos más habituales de emisiones de pagarés son: 1, 3, 6, 9, 12 y 18 meses.
¿Qué es una línea de tesorería?
Una línea de tesorería es similar a un préstamo, es decir, se prefija la cantidad máxima disponible del crédito concedido, sea en una sola disposición o en varias y a un plazo previamente determinado.
Tanto el pagaré como la línea de tesorería son la correspondencia, en el corto plazo, de dos instrumentos de financiación a largo plazo: el bono y el crédito a largo plazo.
¿Qué es un préstamo y cuáles son los métodos de amortización más habituales?
Un préstamo es un instrumento financiero que permite la financiación a largo plazo. Los elementos esenciales que deberán ser estudiados a la hora de contratar un préstamo son: el plazo, el tipo de interés y el método de amortización (además de la carencia, los redondeos, las bases de cálculo o las comisiones).
Los principales métodos de amortización de las operaciones de endeudamiento son tres: el llamado bullet o amortización a vencimiento, en el que no hay amortizaciones parciales y el capital se devuelve de una sola vez el día del vencimiento del contrato; el método de amortización lineal (o amortising), en el que la amortización es una cantidad constante a lo largo de la vida de la operación; y; por último, el método francés de amortización, que consiste en pagar periódicamente una cuota constante que incluye una parte correspondiente a la amortización y otra a los intereses.
¿Qué implica la firma de un tipo de interés fijo en un préstamo?
El tipo de interés fijo se establece en el momento de la firma del contrato y se mantiene a lo largo de toda la vida de la operación. Normalmente, los contratos con tipos de interés fijo incluyen una cláusula que penaliza la amortización anticipada (la devolución del principal antes de la fecha establecida en el contrato, ya sea total o parcialmente).
El tipo de interés fijo permite al prestatario conocer con certeza todos los flujos que serán devengados por el préstamo a lo largo de su vida, siendo el riesgo de mercado de este tipo de financiación el que los tipos de interés bajen por debajo del nivel del fijado.
Los intereses con un tipo de interés fijo se calculan de la siguiente manera:
Saldo vivo x Tipo fijo x (Días transcurridos/Base de cálculo) = Intereses devengados
¿Qué significa "días transcurridos/base de cálculo"?
Los intereses devengados a lo largo de un periodo vendrán determinados por tres factores: saldo vivo, nivel del tipo de interés y tiempo transcurrido. En este último caso, el mercado establece determinadas convenciones respecto a cómo “contabilizar” el tiempo que transcurre entre dos fechas.
Se le suele llamar base a la combinación de base y método de cómputo (es decir, de “base de cálculo y días transcurridos”). Las bases de cálculo establecen la unidad de tiempo a la que se refiere un tipo de interés determinado, de tal manera que se establece un mecanismo homogéneo para contabilizar el número de días entre dos fechas para la posterior aplicación correcta de los intereses a pagar/cobrar.
Las bases más usuales son la 360 y la 365, cifras que hacen referencia al número de días comerciales al año.
Los “métodos de cómputo o días transcurridos“ establecen la forma de computar el tiempo transcurrido a lo largo de un periodo, para calcular los intereses aplicando el tipo y la base. Los métodos más usuales son “actual” (tiene en cuenta los días efectivamente transcurridos, los días naturales) y “30” (asociado a la base 360 y en la que se considera que todos los meses del año tienen 30 días).
Las bases de cálculo más usuales se definen a continuación:
- Actual/360: En el numerador estará el número de días corrientes (current days) entre dos fechas. En el denominador se pondrá 360.
- Actual/365: En el numerador estará el número de días corrientes (current days) entre dos fechas. En el denominador se pondrá 365.
- 30/360: En el numerador estará el número de días transcurrido entre las dos fechas, asumiendo meses de 30 días. En el denominador se pondrá 360.
Ejemplo de bases:
Conforme a la base 30/360, un capital inicial de 1.000.000 de euros, un tipo de interés del 5% pagadero semestralmente y una inversión con un horizonte temporal de 6 meses, el rendimiento que se obtendría al final del periodo de la inversión se calcularía de la siguiente manera:
¿Qué implica la firma de un tipo de interés variable en un préstamo?
El tipo de interés variable se establece en base a un índice de referencia (actualmente, el tipo de referencia más utilizado es el euríbor), al que se le añade o se le sustrae un diferencial (o spread), dependiendo de la calidad crediticia del prestatario.
El tipo de interés variable no permite al prestatario conocer con certeza los flujos que serán devengados por el préstamo a lo largo de la vida. Un tipo de interés variable tiene el riesgo de mercado de que los tipos de interés suban por encima del nivel del tipo de financiación. Eso sí, si los tipos de interés bajan y la financiación es a tipo de interés variable, el prestatario se beneficiará de dichas caídas.
Los intereses con un tipo de interés variable se calculan de la siguiente manera:
Saldo vivo x (euríbor + diferencial) x (Días transcurridos/Base de cálculo) = Intereses
¿Qué es el diferencial o spread?
El diferencial o spread “mide” el riesgo de crédito que, según el prestamista (la entidad financiera), tiene el prestatario en el momento de acordar las condiciones de la operación. En una oferta a tipo de interés variable, el diferencial será el margen que se ofrece sobre/bajo el tipo de interés de referencia.
El diferencial es el pago que exige una entidad financiera para remunerar el riesgo que asume al prestar fondos a una corporación local por encima del que asume con el Tesoro.
¿Se puede sustituir un índice de referencia por otro diferente en un contrato de préstamo ya firmado?
Solo podrá sustituirse el índice de referencia en el caso de que las partes contratantes así lo acuerden de manera expresa, a no ser que el contrato tenga una cláusula que recoja la posibilidad de sustitución automática bajo algún supuesto determinado (por ejemplo, en el caso de que el índice de referencia dejase de ser publicado o no hubiera forma de acceder al mismo), en cuyo caso el nuevo índice de referencia será el que estuviese recogido en el contrato o póliza del préstamo.
¿Con qué frecuencia conviene liquidar los intereses de un préstamo?
Esta decisión estará en función de factores distintos si el tipo de interés del préstamo es fijo o variable. Si el tipo de interés del préstamo es fijo, la decisión de la frecuencia de liquidar mensual, trimestral, semestral o anualmente será un tema de gestión del endeudamiento. No cabe duda de que la liquidación mensual de intereses resulta más compleja administrativamente, que las liquidaciones más espaciadas en el tiempo.
Por el contrario, si el tipo de interés del préstamo es variable, la elección del plazo de liquidación de intereses estará en función de las expectativas que el prestatario tenga sobre la evolución futura de los tipos de interés. De este modo, si se espera que los tipos de interés bajen en los próximos meses, será preferible liquidar los intereses cada poco tiempo (mensualmente), de tal modo que se pueda beneficiar de esas relajaciones en la curva. Si por el contrario, el prestatario espera una fuerte subida de los tipos de interés, preferirá pagar anualmente, de tal modo que el movimiento de la curva en los meses posteriores no le afecte.
2.6. Emisión de bonos
¿Qué es un bono?
Un bono es un instrumento financiero de renta fija con un plazo de vida inicial superior a 18 meses. La denominación de bono suele acompañar a los títulos de renta fija, que otorgan al que lo compra una rentabilidad a través del pago de cupones periódicos o bien de un solo cupón pagadero a vencimiento. Si dicho instrumento se emite a un plazo superior a 7 años se denomina obligación. Para un emisor, un bono es equivalente a tomar un préstamo a tipo de interés fijo o variable con amortización a vencimiento (o bullet), aunque también pueden emitirse bonos con amortizaciones parciales a lo largo de su vida.
¿Cuáles son las modalidades de emisión de bonos?
Las modalidades básicas de emisión de bonos y obligaciones son básicamente dos: aseguramiento y subasta. El método de emisión más común de estos títulos es el del aseguramiento sindicado, en el que participan entidades financieras, tanto bancos de inversión como entidades de ámbito más territorial. Según este sistema, muy similar al de los préstamos sindicados, se constituye un sindicato de entidades financieras que a cambio de una remuneración en forma de comisión sobre el nominal de la operación, se compromete a proveer el volumen de fondos que requiere el prestatario en caso de no colocarse la totalidad de la emisión entre inversores finales.
El otro sistema consiste en la realización de subastas competitivas, la mayor parte de las veces abiertas a una serie de entidades predeterminadas, en las que se reciben pujas (en forma de precio o rentabilidad) de los participantes sobre una referencia o bono de características preestablecidas. Posteriormente, el emisor (a veces con la asistencia de un banco agente, como el Banco de España, que canaliza la operativa de la emisión) procede a ordenar las ofertas por precio y fija un nivel, el precio marginal. Por encima de dicho precio marginal (o coincidentes con el mismo) todas las ofertas son adjudicadas al precio ofrecido y rechazadas las que incorporen precios inferiores.
¿Cómo emite un bono una corporación local?
Para la emisión se requiere, básicamente, dos autorizaciones, una interna y otra externa: se requiere la autorización del pleno de la corporación así como la del Ministerio de Hacienda. La petición de autorización deberá ir acompañada de la presentación de una serie de documentación e información acerca de la corporación local.
Por otra parte, el procedimiento de emisión podrá ser ordinario o abreviado, algo que vendrá determinado por el número de habitantes en el territorio de la entidad local.
El procedimiento ordinario se establece con carácter general. El objeto de este procedimiento son las entidades locales que realizan emisiones de deuda pública de forma puntual y no como recurso habitual de financiación. A través del procedimiento se comprobará la situación económico-financiera de la entidad local y su solvencia, la adecuación de las condiciones de la emisión a las vigentes en el mercado y el procedimiento de colocación de los títulos en el mercado.
Por su parte, el procedimiento abreviado será para las entidades locales de más de 200.000 habitantes, que realicen emisiones de forma periódica y sistemática y se hayan comprometido a cumplir un plan de endeudamiento a cuatro años. Este plan deberá de ser aprobado por la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda y en él se recogerán la totalidad de las emisiones de deuda pública previstas en los siguientes cuatro años, junto con el marco presupuestario y la totalidad del endeudamiento previstos para dichos años, relativos tanto a la propia entidad como a sus organismos autónomos y sociedades mercantiles. Asimismo, se establece que el cumplimiento de los planes de endeudamiento en vigor será objeto de seguimiento anual por el Ministerio de Hacienda, y que el incumplimiento por parte de un emisor motivará su paso al procedimiento ordinario.
En ambos casos (ordinario y abreviado) se exige a la corporación local la remisión de una serie de documentación que será comprobada (y autorizada) por la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Una vez comprobada, el órgano autorizante solicitará un informe a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía sobre la adecuación de la emisión a las condiciones del mercado, así como sobre el procedimiento de colocación de los títulos en el mercado.
La información que habrá que remitir es básicamente la que se enumera a continuación:
- Relación completa de las operaciones que afecten al riesgo financiero de la entidad local (incluyendo deuda a corto y largo plazo, avales y deuda formalizada pendiente de disposición).
- Liquidación de los presupuestos, balances y cuentas de resultados de los dos últimos ejercicios cerrados.
- Copia del presupuesto aprobado del año en curso y estado de ejecución presupuestaria en la fecha del acuerdo de emisión de la deuda pública.
- En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria se presentará un plan económico-financiero para la corrección de desequilibrios, previsto en la LOEPySF.
- Informe de la intervención sobre el presupuesto de la entidad.
- Acuerdo de emisión.
- Informe de intervención sobre la emisión proyectada.
- Características de los valores a emitir y derechos y obligaciones de los tenedores de los mismos.
- Procedimiento y plazos de colocación de los títulos en el mercado.
Por último, la corporación local deberá solicitar la admisión a negociación y cotización en uno de los mercados secundario de valores (incluyendo la solicitud del código ISIN) y deberá optar por el método de emisión que más le favorezca.
2.7. Instrumentos de cobertura o derivados
¿Qué es un derivado?
Un instrumento derivado es aquel cuyo precio está definido sobre la base de otro activo financiero, denominado activo subyacente. Por ejemplo, una opción sobre tipos de interés, o una opción sobre acciones. En este caso, la opción es el instrumento derivado y su precio se forma a partir del activo subyacente, que sería el tipo de interés y la acción, respectivamente.
¿Qué es un swap?
Un swap o permuta financiera es un contrato entre dos partes, a través del cual estas se comprometen a intercambiarse un conjunto de flujos de caja durante un período de tiempo determinado. El contrato swap debe contener todas las especificaciones necesarias para calcular los flujos de caja que las partes contratantes se intercambiarán en fechas futuras, también establecidas en el contrato.
Existe un mercado mayorista de swaps entre entidades financieras en el que se intercambian, de forma continua, oferta y demanda para realizar las estructuras más genéricas de swaps. Por debajo de éste, se encuentra un mercado minorista entre entidades financieras y resto de agentes interesados en contratar dichas operaciones (empresas financieras y no financieras, Administraciones públicas). Este mercado es al que deben acudir las Administraciones públicas a solicitar la contratación de swaps adaptados a sus necesidades.
Existe una gran diversidad de contratos swap, dentro de los que se pueden diferenciar dos grupos fundamentales, en función del tipo de flujos de caja que se intercambian y, por lo tanto, del riesgo que cubren: swap de divisas y swap de tipos de interés (IRS).
¿Qué es un swap de tipos de interés o IRS?
Un IRS es un contrato en el que las partes contratantes acuerdan intercambiarse, durante un período de tiempo determinado, un conjunto de flujos de interés denominados en la misma divisa y calculados sobre un mismo importe nominal, pero utilizando diferentes referencias de tipo de interés: intercambio de un tipo fijo por otro variable, o intercambio de dos flujos de interés variable pero referenciados a índices distintos.
En las llamadas fechas de liquidación de intereses se produce el intercambio de los flujos calculados a partir del nominal, el tipo fijo/variable y la fracción de año que corresponda, entre las partes contratantes. Sin embargo, lo habitual no es intercambiar los flujos monetarios de forma íntegra, sino que lo que se produce es una liquidación por el neto, lo que suele denominarse liquidación por diferencias:
Flujo a pagar – Flujo a recibir > 0 → Pago por la diferencia
Flujo a recibir – Flujo a pagar > 0 → Ingreso por la diferencia
¿Para qué sirve un swap?
La contratación de swaps de tipos de interés, en el ámbito de la Administración pública, tiene como función cubrir el riesgo de tipo de interés de una cartera de endeudamiento.
En definitiva, un swap de tipos de interés es un contrato que permite modificar el tipo de interés de una operación de endeudamiento (o inversión), bien de fijo a variable o viceversa, bien de una determinada referencia de tipo variable a otra (de euríbor a líbor).
El siguiente ejemplo ilustra la finalidad de un swap de tipos de interés:
El ayuntamiento A está endeudado con la entidad financiera B por 1.000 millones de euros, al plazo de 3 años a tipo de interés variable (euríbor 12 meses) y con pagos de interés anuales. Ante las expectativas de subidas en los tipos de interés, desea convertir su deuda a tipo de interés fijo, asegurándose así un tipo de interés hasta el vencimiento de su operación de endeudamiento. El instrumento más adecuado para realizar dicha cobertura es contratar, con la entidad C, un swap a tipo de interés fijo sobre la operación de 1.000 millones, en la que A reciba un flujo de interés calculado con el tipo variable (euríbor) y pague a la entidad C un flujo de interés calculado a tipo de interés fijo.
El siguiente esquema resume el intercambio de flujos entre la entidad A y su contrapartida swap
De esta forma, la entidad A casa los flujos variables recibidos por el swap con los flujos variables que debe pagar por el endeudamiento, quedándose endeudada únicamente a tipo fijo, que era el objetivo de la cobertura.
Según las condiciones de mercado existentes en el momento de la contratación, la entidad C y el ayuntamiento acuerdan el pago de un tipo fijo del 5% anual por parte del ayuntamiento a cambio de que la entidad C le pague el tipo variable, euríbor.
Por el contrario, si las expectativas del ayuntamiento A hubieran sido que los tipos de interés fueran a evolucionar a la baja, ésta debería mantener su endeudamiento a tipo variable. Si la operación de endeudamiento inicial hubiera estado a tipo fijo y, ante un contexto de bajadas de tipos, la gestión activa de la cartera pasaría por realizar un swap a variable, en el que la entidad A reciba el tipo fijo del endeudamiento y pague un tipo variable más, o menos, el margen correspondiente.
El siguiente cuadro recoge el tipo de swaps a realizar en función de unas determinadas condiciones de mercado.
¿Qué implicaciones tiene la contratación de un swap para una corporación local?
- La firma de un swap no supone nunca un incremento de deuda. Tan sólo es una transformación del tipo de interés o de cambio al que está contratada dicha deuda.
- La firma de un swap implica la firma de un contrato vinculante con una entidad financiera. Su liquidación se realizará de acuerdo con la entidad que actúe como contrapartida, e implicará entregar o recibir el valor del swap en el mercado, en función de las condiciones existentes en el mismo.
- La contratación de un swap no supone un intercambio de principales, por lo que el riesgo de incumplimiento del contrato se limita a perder la cobertura contratada (al margen de sus consecuencias legales), quedándose con la misma exposición al riesgo de interés o de tipo de cambio que antes de la firma del swap (en ningún caso se genera una deuda a favor de la corporación local, más que por el valor de swap, si éste tuviera alguno en dicho momento).
- Generalmente no se exigen garantías para la contratación de un swap, y no existe coste inicial alguno para la corporación contratante, salvo el margen habitual en el mercado mayorista.
La normativa vigente no obliga a obtener autorizaciones previas ni a establecer requisitos de publicidad y concurrencia para contratar swaps, distintos de los de las demás operaciones financieras, siempre que éstos se contraten con la exclusiva finalidad de cobertura
¿Qué es un collar?
Para poder explicar qué es un collar resulta fundamental introducir los conceptos de cap y de floor.
Un cap o techo es un instrumento financiero que establece de forma efectiva un techo al tipo de interés asumido en una financiación a tipo variable. Un cap permite al adquirente financiarse con una protección frente a las posibles subidas de tipos de interés, es decir estableciendo un techo al tipo de interés a pagar por el endeudamiento a lo largo de la vida de este, o por un plazo inferior. Un floor es un instrumento financiero que establece de forma efectiva un suelo o mínimo al tipo de interés asumido en una financiación a tipo variable. El floor obliga al vendedor a financiarse con un límite ante descensos en los tipos de interés.
Por último, un collar es un instrumento financiero que se compone de la compra de un cap y la venta simultánea de un floor. El resultado de la contratación de un collar, es el establecimiento de un techo o límite al tipo de interés del endeudamiento, a cambio del establecimiento de un suelo o tipo mínimo a pagar por dicho endeudamiento. El coste a pagar por el collar será el resultado del coste a pagar por el cap y el importe a ingresar por la venta del floor. Pueden obtenerse collar prima cero, en los que el coste a pagar por el cap es igual al importe a ingresar por la venta del floor. Para un prestatario que se financie a tipo de interés variable, el efecto combinado de la compra del cap y la venta del floor es el de protegerse, con bajo o nulo coste, de una eventual subida de tipos de interés a cambio de renunciar, sin embargo, al potencial beneficio que obtendría de una posible caída de tipos por debajo del nivel del floor.
¿Para qué sirve un collar?
La contratación de un collar permite limitar la exposición al riesgo de subidas de los tipos de interés, a cambio de renunciar a descensos de dichos tipos por debajo de un determinado nivel. A diferencia del swap de tipos de interés (IRS), que eliminaba el riesgo de tipo de interés fijando este en un determinado nivel, el collar supone establecer unas bandas o límites inferior y superior al tipo de interés a pagar por el prestatario. El tipo de interés a pagar por el prestatario será el fijado en su endeudamiento, siempre que esté dentro de las bandas, y el tipo del cap o del floor si el tipo fijado en el endeudamiento está por encima de la banda superior o por debajo de la banda inferior.
El gráfico adjunto recoge los tipos de interés a tres meses que el mercado espera para los próximos 7 años. El efecto de la contratación de un collar tiene como resultado que el prestatario se financiará a los tipos de mercado siempre que estos no superen el 1,5% y no desciendan por debajo del 0,5%.
En el caso concreto de este collar, el prestatario deberá pagar un 0,5% de interés hasta junio de 2018, dado que los tipos a tres meses esperados por el mercado en fechas anteriores se encuentran por debajo de ese límite. El deudor pagaría los tipos de mercado desde junio de 2018 hasta junio de 2021, momento en el que los tipos a tres meses superan el 1,5% fijado por el collar.
2.8. Garantías crediticias y avales
¿Qué garantías se pueden presentar en relación al pago de la deuda financiera?
La participación en ingresos del Estado queda claramente excluida como ingreso susceptible de ser aportado como garantía. El criterio que prevalece es el de vincular los recursos afectados con el gasto financiado mediante la operación financiera, siempre que exista una relación directa entre ambos. Así, el pago de las obligaciones derivadas de las operaciones de crédito podrá ser garantizado en la siguiente forma:
- Para las operaciones financieras contratadas a corto plazo (menos de un año):
- En los casos de anticipos percibidos de entidades financieras a cuenta de los productos recaudatorios de los impuestos devengados en cada ejercicio económico y liquidados a través de padrón o matrícula, la garantía será mediante la afectación de los recursos tributarios objeto del anticipo, devengados en el ejercicio económico, hasta el límite máximo de anticipo o anticipos concedidos.
- En las operaciones de préstamo o crédito concertadas por organismos autónomos y sociedades mercantiles dependientes, con avales. Si la participación social estuviese detentada por varias entidades locales, el aval quedará limitado, para cada partícipe, a su porcentaje de participación en el capital social.
- Con la afectación de ingresos procedentes de contribuciones especiales, tasas y precios públicos.
- Para operaciones financieras contratadas a largo plazo:
- Con la constitución de garantía real sobre bienes patrimoniales.
- Con avales, tal y como se establece para las operaciones de corto plazo en el apartado a.2.).
- Con la afectación de ingresos procedentes de contribuciones especiales, tasas y precios públicos, siempre que exista una relación directa entre dichos recursos y el gasto a financiar con la operación de crédito.
Lógicamente, y a diferencia de lo indicado para operaciones de corto plazo, en el presente supuesto sí se exige que exista una relación directa entre los recursos a afectar y el gasto a financiar con las operaciones de crédito. Esto es así por el carácter presupuestario de la deuda a largo plazo (sirve para financiar gasto presupuestado), mientras que la deuda a corto plazo, si bien ayuda a ejecutar el presupuesto (cubre las necesidades transitorias de tesorería), no puede financiar partida alguna del presupuesto. - Cuando se trate de inversiones cofinanciadas con fondos procedentes de la Unión Europea o con aportaciones de cualquier Administración pública, con la propia subvención de capital, siempre que haya una relación directa de esta con el gasto financiado con la operación de crédito. Lo que reduce el supuesto al único caso en el que se afecta la subvención de capital cuando la operación de crédito se solicita para financiar la aportación municipal al proyecto de inversión.
¿Qué deuda financiera puede avalar una entidad local?
Las entidades locales pueden avalar deuda en dos situaciones:
- A efectos de facilitar la realización de obras y prestación de servicios de su competencia, las entidades locales pueden conceder su aval a operaciones de crédito, cualquiera que sea su naturaleza y siempre de forma individualizada para cada operación, que concierten personas o entidades con las que aquellas contraten obras o servicios, o que exploten concesiones que hayan de revertir a la entidad respectiva.
- Las entidades locales podrán conceder avales a sociedades mercantiles participadas o entidades privadas, en las que tengan una cuota de participación en el capital social no inferior al 30%. En cualquier caso, el aval no podrá garantizar un porcentaje del crédito superior al de su participación en la sociedad.
En ambas situaciones, se realiza una fiscalización previa por parte de la intervención, a fin de determinar que el importe del préstamo garantizado no podrá ser superior al que hubiere supuesto la financiación directa mediante crédito de la obra o del servicio por la propia entidad.
2.9. Mecanismos de ayuda a la financiación de las entidades locales
¿Qué mecanismos de financiación ha puesto el Estado a disposición de las corporaciones locales?
La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF), prevé que las corporaciones locales puedan solicitar al Estado el acceso a medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez.
En este sentido son varios los mecanismos que desde 2012 el Estado ha puesto a disposición de las corporaciones locales, como han sido el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores (FFPP) o las medidas extraordinarias de apoyo a municipios con problemas financieros impulsadas por el Real Decreto Ley 8/2013. El alcance de estos mecanismos ha sido muy distinto: mientras que con el FFPP se ha aportado financiación a las corporaciones locales por un importe próximo a los 11.600 millones de euros, el apoyo a través del Real Decreto Ley 8/2013 ha tenido un calado mucho menor, acogiéndose a estas medidas tan solo 101 municipios.
Posteriormente, a través del Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, se ha creado el Fondo de Financiación a Entidades Locales con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de las corporaciones locales adheridas, mediante la atención de sus necesidades financieras.
Tal y como estable el artículo 7.2 del Real Decreto Ley 17/2014, el fondo se estructura en tres compartimentos:
- Fondo de Impulso Económico.
- Fondo de Ordenación.
- Fondo en Liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales.
El patrimonio del FFPP correspondiente a las entidades locales se transfiere al Fondo de Financiación a Entidades Locales a través de este compartimento, sucediéndole en todos sus derechos y obligaciones desde el 1 de enero de 2015.
¿Bajo qué condiciones financieras se realizan las operaciones de crédito con cargo al Fondo de Financiación a Entidades Locales y a quién corresponde la gestión financiera del mismo?
Las operaciones de crédito que formalicen en 2015 las entidades locales con cargo a cualquiera de los compartimentos del Fondo de Financiación a Entidades Locales se ajustarán a las siguientes condiciones:
- El tipo de interés queda fijado en el 0% anual hasta el vencimiento del primer período de interés de 2016. Durante los períodos en que el tipo de interés aplicable no sea 0%, será un tipo de interés fijo equivalente al rendimiento medio de la Deuda Pública del Estado a plazo equivalente.
- Las fechas de pago de principal coincidirán con las fechas de pago de intereses.
El Fondo de Financiación a Entidades Locales tiene vocación de permanencia y es previsible que las condiciones financieras del mismo vayan variando con el paso del tiempo.
La gestión financiera del Fondo de Financiación a Entidades Locales corresponde al Instituto de Crédito Oficial (ICO). En virtud de ello, entre otras funciones le corresponderá formalizar, en nombre y representación del Gobierno español, y por cuenta del Estado, las correspondientes pólizas de préstamo a suscribir con las entidades locales. Asimismo, prestará los servicios de instrumentación técnica, contabilidad, caja, agente pagador, seguimiento y, en general, todos aquellos servicios de carácter financiero relativos a las operaciones autorizadas con cargo al fondo.
2.9.1. Fondo de Impulso Económico
¿Qué entidades locales pueden adherirse al Fondo de Impulso Económico y a qué partidas pueden destinarse los recursos del mismo?
Al compartimento de Fondo de Impulso Económico pueden adherirse aquellas entidades locales que en el momento de presentar la correspondiente solicitud de adhesión cumplan los siguientes requisitos:
- Que hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública.
- Que su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad durante los dos últimos meses previos a la solicitud.
- Que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información económico-financiera. A estos efectos se tendrá en cuenta la última información publicada en la central de información económico-financiera de las Administraciones públicas relativa a la liquidación del presupuesto, los datos relativos al endeudamiento y al período medio de pago a proveedores.
Estos recursos pueden ser destinados a:
- Los vencimientos del principal y sus intereses asociados y de los préstamos a largo plazo que hayan formalizado o formalicen siguiendo criterios de prudencia financiera, determinados por Resolución de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, para financiar inversiones financieramente sostenibles.
De esta literalidad se desprende que lo que se financia son vencimientos anuales de amortización e intereses, pero no la amortización de operaciones de préstamo vivas. - La financiación de proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente sostenibles en los términos que acuerde la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
¿Qué se considera una "inversión financieramente sostenible"?
Este concepto viene recogido en la disposición adicional decimosexta del TRLHL. Se entenderá por inversión financieramente sostenible la que cumpla los siguientes requisitos:
- La inversión debe realizarse, en todo caso, por entidades locales que se encuentren al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la seguridad social.
- La inversión deberá tener reflejo presupuestario en los siguientes grupos de programas:
161. Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas.
162. Recogida, eliminación y tratamiento de residuos.
165. Alumbrado público.
172. Protección y mejora del medio ambiente.
412. Mejora de las estructuras agropecuarias y de los sistemas productivos.
422. Industria.
425. Energía.
431. Comercio.
432. Ordenación y promoción turística.
441. Promoción, mantenimiento y desarrollo del transporte.
442. Infraestructuras del transporte.
452. Recursos hidráulicos.
463. Investigación científica, técnica y aplicada.
491. Sociedad de la información.
492. Gestión del conocimiento.
Asimismo, la inversión podrá tener reflejo presupuestario en alguno de los grupos de programas siguientes:133. Ordenación del tráfico y del estacionamiento.
155. Vías públicas.
171. Parques y jardines.
336. Protección del Patrimonio Histórico-Artístico.453. Carreteras.
454. Caminos vecinales.
933. Gestión del patrimonio: aplicadas a la rehabilitación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público.
Cuando el gasto de inversión en estos grupos de programas, considerados en conjunto, sea superior a 10 millones de euros y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión, requerirá autorización previa de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. - Quedan excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años como las que se refieran a la adquisición de mobiliario, enseres y vehículos, salvo que se destinen a la prestación del servicio público de transporte.
- El gasto que se realice deberá ser imputable al capítulo 6 del estado de gastos del presupuesto general de la corporación local. De forma excepcional, podrán incluirse también indemnizaciones o compensaciones por rescisión de relaciones contractuales, imputables en otros capítulos del presupuesto de la corporación local, siempre que las mismas tengan carácter complementario y se deriven directamente de actuaciones de reorganización de medios o procesos asociados a la inversión acometida.
- En el caso de las diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares podrán incluir gasto imputable también en el capítulo 6 y 7 del estado de gastos de sus presupuestos generales destinadas a financiar inversiones que cumplan lo previsto y se asignen a municipios que cumplan con las reglas especiales para el destino del superávit presupuestario recogidas en la LOEPySF, o bien, no cumpliendo estas reglas, la inversión no conlleve gastos de mantenimiento y así quede acreditado en su plan económico-financiero convenientemente aprobado.
- Que la inversión permita durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública por parte de la corporación local. A tal fin, se valorará el gasto de mantenimiento, los posibles ingresos o la reducción de gastos que genere la inversión durante su vida útil.
¿Cuál es el procedimiento para la adhesión de una entidad local al compartimento Fondo de Impulso Económico y qué debe contener la solicitud de adhesión?
La adhesión al Fondo de Impulso Económico exige la previa aceptación por el MINHAP de la solicitud formulada por la entidad local, debiendo indicarse en la misma la necesidad o necesidades financieras que solicitan cubrir y el importe total solicitado. Presentada la solicitud, habrá un procedimiento de aceptación por el MINHAP que se limitará a comprobar el cumplimiento de los requisitos previstos.
La solicitud de adhesión deberá contener:
- La relación de los proyectos de inversión sostenible financiados con préstamos a largo plazo, incorporando la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de la inversión en el horizonte de su vida útil.
- El informe del interventor que se haya elevado al pleno de la corporación local acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias.
- La copia de haber suscrito el acto de adhesión a la plataforma Emprende en Tres y del acto de adhesión al punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado.
¿Cuál es el plazo para la presentación de las solicitudes de adhesión?
Las entidades locales deberán remitir en el mes de julio de cada año las solicitudes al MINHAP con la comunicación de sus necesidades de financiación para el siguiente año. Las solicitudes presentadas fuera del plazo indicado quedan sujetas al riesgo de no aceptarse por el MINHAP pues solo serán aceptadas en función de las disponibilidades presupuestarias y la situación financiera de la entidad local. La aceptación, en sus cuantías, quedará sujeta al reparto aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
En todo caso, la Comisión deberá aprobar la distribución de recursos entre las entidades locales adheridas antes del 31 de diciembre de cada año.
¿Qué otras obligaciones deben cumplir las entidades locales adheridas al Fondo de Impulso Económico?
Las entidades locales adheridas a este compartimento, a través de su órgano interventor, deben enviar al MINHAP:
- Información trimestral sobre el grado de cumplimiento de las proyecciones de los efectos presupuestarios y económicos derivados de las inversiones en el horizonte de su vida útil que se preveían en la solicitud de adhesión.
- Información relativa a los proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente sostenibles en los términos que acuerde la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
2.9.2. Fondo de Ordenación
¿Qué entidades locales pueden solicitar su adhesión al Fondo de Ordenación?
Podrán solicitar la adhesión al compartimento del Fondo de Ordenación:
- Los municipios que hayan cumplido con sus obligaciones de remisión de información económica financiera y se encuentren en situación de riesgo financiero, entendiendo por tal aquellos que se encuentren en alguna de las dos circunstancias siguientes:
- Que su deuda viva a 31 de diciembre del ejercicio anterior exceda del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados y que presenten: i) ahorro neto y remanente de tesorería negativos en los dos últimos años, ii) deudas con proveedores públicos pendientes de compensación mediante participación en los tributos del Estado (PTE) superiores al 30% de sus ingresos no financieros y iii) deudas por importe superior a un millón de euros por préstamos concertados con el FFPP y no hayan cumplido con su obligación de pagar las cuotas trimestrales, o bien, que les hayan concedido las medidas extraordinarias previstas en el Real Decreto-Ley 8/2013, de medidas contra la morosidad.
- Que no puedan refinanciar o novar sus operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera.
- Los municipios de los artículos 111 y 135 del TRLHL a los que el Estado proponga entrar en un mecanismo extraordinario de financiación por presentar durante 2 meses consecutivos un periodo medio de pago a proveedores superior en más de 30 días al plazo máximo legal, deberán adherirse forzosamente a este compartimento.
El MINHAP, mediante resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, determinará los municipios que podrán solicitar la adhesión al compartimento Fondo de Ordenación.
¿Cuál ha de ser el destino de la liquidez obtenida a través del compartimento del Fondo de Ordenación?
Los municipios en situación de riesgo financiero deberán destinar la liquidez del compartimento Fondo de Ordenación a atender: (i) vencimientos de principal e intereses de operaciones de préstamo a largo plazo que cumplan el principio de prudencia financiera, (ii) vencimientos de préstamos en el marco del mecanismo de financiación de pagos a proveedores y de deudas de este marco que se estén compensando con retenciones en la PTE, y (iii), financiar la anualidad correspondiente para abonar las liquidaciones negativas previstas en el TRLHL.
Por su parte, los municipios de los artículos 111 y 135 del TRLHL atenderán las deudas con proveedores hasta que su PMP con proveedores se ajuste a los límites legales establecidos en la LOEPySF.
¿Qué pasos hay que seguir para adherirse al Fondo de Ordenación?
La entidad local deberá presentar la solicitud de adhesión al MINHAP, en la que se especificará el importe de los vencimientos que se deberán atender en el ejercicio, la identificación de las operaciones financieras a las que corresponden y un plan de ajuste económico detallado.
La Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local valorará el plan de ajuste presentado de modo que se asegure el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y de deuda pública, así como el reembolso de las cantidades que se presten con cargo al compartimento del Fondo de Ordenación. En ese período, la citada Secretaría General podrá requerir al municipio la inclusión de medidas que considere necesarias para considerar favorable el plan de ajuste, para que en el menor tiempo posible se procedan las modificaciones.
¿Qué condicionalidad lleva aparejada la adhesión al Fondo de Ordenación?
La adhesión al compartimento Fondo de Ordenación conlleva, en todo caso, la aceptación de condiciones financieras y fiscales, tanto para los municipios como para su sector público dependiente, que varían en función del tipo de ayuntamiento del que se trate (en riesgo financiero, que incumpla el período medio de pago o que no pueda refinanciar su deuda). Dichas condiciones van desde la exigencia de formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar deuda en condiciones de prudencia financiera, hasta la imposición de medidas fiscales como la reducción de gastos de los capítulos 1 y 2, la fijación de ratios de financiación de las tasas respecto a los servicios públicos, o la imposición de determinados tipos y coeficientes en impuestos locales, como el IBI o el IVTM.
3. El control interno
3.1. El control interno: funciones y responsabilidades
¿Qué es el control interno?
En todas las entidades locales se ejerce una función pública, esencial y necesaria, de control y fiscalización interna de toda la gestión económico-financiera y presupuestaria, a la que se denomina control interno y cuya responsabilidad se atribuye a un órgano de intervención cuyo titular ha de ser necesariamente un funcionario.
¿Quién ejerce el control interno en las corporaciones locales?
La responsabilidad del control interno en las entidades locales está atribuida expresamente a funcionarios con habilitación de carácter estatal, denominados interventores y pertenecientes a la escala administrativa de interventores-tesoreros. No obstante, en las corporaciones locales cuya secretaría esté clasificada en tercera clase, las funciones del interventor formarán parte del contenido del puesto de trabajo de aquella, salvo que se agrupen a efectos de intervención.
La regulación de las funciones y forma de selección de estos funcionarios se encuentra recogida también en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).
¿Qué funciones están atribuidas a la intervención?
Las funciones de la intervención local están clasificadas en dos grupos:
- Control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria.
- Contabilidad.
En primer lugar, el control y fiscalización de la gestión económico-financiera y presupuestaria supone la realización de las siguientes tareas:
- La fiscalización, en los términos previstos en la legislación, de todo acto, documento o expediente que dé lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico o que puedan tener repercusión financiera o patrimonial, emitiendo el correspondiente informe o formulando, en su caso, los reparos procedentes.
- La intervención formal de la ordenación del pago y de su realización material.
- La comprobación formal de la aplicación de las cantidades destinadas a obras, suministros, adquisiciones y servicios.
- La recepción, examen y censura de los justificantes de los mandamientos expedidos a justificar, reclamándolos a su vencimiento.
- La intervención de los ingresos y fiscalización de todos los actos de gestión tributaria.
- La expedición de certificaciones de descubierto contra los deudores por recursos, alcances o descubiertos.
- El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de modificación de créditos de los mismos.
- La emisión de informes, dictámenes y propuestas que en materia económico-financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por la presidencia, por un tercio de los concejales o diputados o cuando se trate de materias para las que legalmente se exija una mayoría especial, así como el dictamen sobre la procedencia de nuevos servicios o reforma de los existentes a efectos de la evaluación de la repercusión económico-financiera de las respectivas propuestas. Si en el debate se ha planteado alguna cuestión sobre cuyas repercusiones presupuestarias pudiera dudarse, podrán solicitar al presidente el uso de la palabra para asesorar a la corporación.
- La realización de las comprobaciones o procedimientos de auditoría interna en los organismos autónomos o sociedades mercantiles dependientes de la entidad con respecto a las operaciones no sujetas a intervención previa, así como el control de carácter financiero de los mismos, de conformidad con las disposiciones y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte la corporación.
No obstante, aquellas entidades locales que tengan implantado un sistema informático de gestión y seguimiento presupuestario, podrán establecer que las funciones de control y fiscalización interna se efectúen por muestreo o por los medios informáticos de que disponga la entidad local.
En segundo término, la función de contabilidad comprende:
- La coordinación de las funciones o actividades contables de la entidad local, emitiendo las instrucciones técnicas oportunas e inspeccionando.
- La preparación y redacción de la cuenta general del presupuesto, así como la formulación de la liquidación del presupuesto anual.
- El examen e informe de las cuentas de tesorería y de valores independientes y auxiliares del presupuesto.
En todas las entidades locales deben ejercerse las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en una triple acepción:
- Función interventora.
- Función de control financiero y de eficacia.
- Desarrollo de la contabilidad.
Respecto a los requisitos establecidos en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, se asigna a la intervención de la entidad local la obligación de elaborar un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad, de regla de gasto y de deuda financiera del “grupo local“ a los efectos de esa legislación, que tendría que incluir, además de las cuentas de la corporación en sentido estricto, las cuentas de todas las sociedades, entes, fundaciones controladas y financiadas por la entidad y consorcios que la IGAE determine que forman parte de la entidad local.
3.2. La función interventora
¿Cómo se define la función interventora?
Según el TRLHL, se entiende por función interventora las acciones encaminadas a “fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar a reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos deriven y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”.
De esta definición se puede extraer que la función interventora tiene un carácter interno y preventivo, y tiene como objetivo garantizar el cumplimiento, en todo momento, de las normas relativas a la disciplina presupuestaria, a los procedimientos de gestión de gasto y de ingresos, y a la aplicación de los fondos públicos.
La función interventora se desarrolla en dos ámbitos:
- Ámbito subjetivo: las entidades locales y todos sus organismos autónomos.
- Ámbito objetivo: todos los actos realizados por el ente local, con las excepciones contempladas en el TRLHL.
Existen dos modalidades de realización de la función interventora:
- Intervención formal, consistente en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, perceptivamente, deban estar incorporados en el expediente.
- Intervención material, que trata de comprobar la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.
¿Cómo se desarrolla la función interventora?
La función interventora comprende las siguientes fases:
- Intervención crítica o previa: consistente en examinar, antes de que se tome cualquier decisión o se dicte resolución, todo acto, documento o expediente que sea susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimientos de fondos, con el fin de asegurar el cumplimiento de los procedimientos establecidos y su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.
En materia de gastos, la fiscalización previa consistirá en comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones de los negocios jurídicos a suscribir por las autoridades competentes se ajustan a la ley y que el acreedor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa prestación.
Por lo que se refiere a los ingresos, la fiscalización previa de los derechos se puede sustituir por la inherente toma de razón en contabilidad, sin perjuicio de la realización de otras comprobaciones.
Se exime de la fiscalización previa los siguientes gastos:
- Los gastos de material no inventariable.
- Los contratos menores.
- Los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial.
- Otros gastos menores que se hagan efectivos a través del sistema de anticipos de caja fija.
- Intervención formal de la ordenación del pago: es la acción encaminada a verificar la correcta expedición de las órdenes de pago contra la tesorería de la entidad local.
El examen de liquidaciones, cuentas y expedientes que hayan de producir expedición de mandamiento de pago, comprobará:
- La existencia de crédito destinado al servicio de que se trate.
- La conformidad de los documentos con sus justificantes.
- El respeto de los requisitos y prioridades establecidos en la normativa.
- El error u omisión en las operaciones aritméticas, si se hubiere producido.
- Intervención material del pago: busca la verificación de que dicho pago se ejecute por un órgano competente y se realice en favor del perceptor y por el importe establecido. Esta última faceta de la función interventora, consiste en verificar la salida material de fondos de las cuentas de la corporación y está generalmente atribuida al tesorero.
- Intervención material de las inversiones: se trata de comprobar, antes de liquidar el gasto o de reconocer la obligación, la realización efectiva de las obras, servicios y cualquier otra adquisición financiada con fondos públicos, y de su adecuación al contenido del contrato correspondiente.
Existen otras formas de intervención, que si bien forman parte de la función interventora, no han sido objeto de desarrollo normativo en cuanto al sector público local:
- Intervención de la liquidación del gasto.
- Fiscalización previa de las órdenes de pago a justificar.
- Fiscalización previa de las órdenes de pago de anticipos de caja fija.
- Intervención de las cuentas justificativas de los pagos a justificar y de los anticipos de caja fija.;
- Intervención previa de los derechos e ingresos.
- Control a posterior de los derechos.
¿Qué consecuencias tiene que la intervención informe en desacuerdo sobre un acto, documento o expediente?
Cuando la intervención de la entidad local esté en desacuerdo con el fondo o la forma de alguno de los actos, documentos o expedientes que esté examinando, tendrá que formular por escrito, antes de la adopción del acuerdo o resolución, sus reparos y comunicárselos al órgano gestor. La emisión de una nota de reparo tendrá las siguientes consecuencias:
- Si la disconformidad afecta al reconocimiento o liquidación de derechos, la nota de reparo no suspenderá en ningún caso la tramitación del expediente;
- Si la disconformidad atañe a la disposición de gasto, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, la nota de reparo suspenderá el expediente hasta que se solvente la disconformidad, siempre que el reparo:
- Se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
- No se hubieran fiscalizado los actos que dieron origen a las órdenes de pago.
- Se hayan omitido requisitos esenciales en la tramitación del expediente.
- Cuando se derive de las comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
En el caso en que existan discrepancias entre el órgano gestor y la intervención de la entidad, en cuanto al reparo, es el presidente del ente local quien tiene, con carácter general, la competencia de resolver las diferencias y su decisión tendrá carácter ejecutivo. El órgano interventor, remitirá un informe al pleno sobre todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la entidad en sentido contrario a los reparos efectuados, sin que esto suspenda la ejecución de acto.
En cualquier caso, corresponderá el pleno de la entidad la resolución de las discrepancias, cuando los reparos se basen en la insuficiencia o inadecuación del crédito y se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.
¿Qué es la fiscalización previa limitada?
Siempre que el pleno lo acuerde, a petición del presidente de la corporación y previo informe del órgano de intervención, la fiscalización previa podrá limitarse a comprobar los términos siguientes:
- La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza del gasto y obligación que se proponga contraer.
En el caso de compromisos de carácter plurianual habrá que comprobar también el cumplimiento de los requisitos y limitaciones de este tipo de compromisos de gastos. - Que las obligaciones o gastos se generan por órgano competente.
- Cualquier otro aspecto que se determine por el pleno a propuesta del presidente.
En cualquier caso, esta fiscalización limitada se complementará con otra “intervención plena” que se realizará con posterioridad sobre una muestra de los actos, documentos o expedientes que fueron objeto de fiscalización limitada, con el fin de verificar el cumplimiento de todos los requisitos del procedimiento de gasto establecido.
Una vez realizado el control posterior, la intervención emitirá un informe escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones que se deduzcan de la fiscalización, que se remitirá a los órganos gestores para que formulen las observaciones que consideren pertinentes, y, posteriormente al pleno de la entidad local.
3.3. Control financiero y control de eficacia
¿Qué es el control financiero?
El control financiero es aquel control que tiene como objeto informar sobre la adecuada presentación de la información financiera, sobre el cumplimiento de las normas y directrices de aplicación y del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos.
En este sentido, el control financiero consistirá en verificar:
- Que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se han realizado conforme a las normas de aplicación (auditoría de cumplimiento).
- Que la contabilidad general, cuentas anuales y demás estados e informes reflejen fielmente el resultado de la gestión (auditoría financiera).
- Que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se realizan conforme a los criterios de eficiencia, eficacia y economía (auditoría operativa).
- Que los procedimientos aplicados han sido formulados conforme a la normativa aplicable (auditoría de sistemas y procedimientos).
- En el caso en que los presupuestos de los servicios y entes dependientes de la entidad local se formulen por programas, objetivo o planes de actuación, el control financiero tendrá por objeto el examen, análisis y evaluación de los procedimientos de seguimiento de los objetivos (auditoría de programas presupuestarios y planes de actuación).
¿Cuál es el ámbito de aplicación del control financiero?
De acuerdo con lo establecido en el TRLHL, el control financiero se aplicará respecto a:
- los servicios de las entidadades locales,
- sus organismos autónomos, y
- las sociedades mercantiles dependientes.
¿Cuál es el procedimiento de control financiero?
El control financiero habrá de realizarse mediante la aplicación de procedimientos de auditoría u otras técnicas de control, de acuerdo con las normas del sector público. En este sentido, hay que tener en cuenta las Normas de Auditoría del Sector Público, publicadas por la IGAE, que si bien, en principio, no son directamente aplicables al sector público local, en ausencia de otras normas específicas, deben tomarse como referencia.
Como resultado de estas acciones, el órgano de control financiero emitirá un informe escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones que se deriven del examen realizado, que habrá de remitirse a los órganos de gestión de la actividad controlada para que realicen cuantas alegaciones y observaciones estimen oportunas. Los informes, junto con los comentarios del órgano gestor, se remitirán al pleno de la entidad.
¿Qué consecuencias tiene el control financiero?
El control financiero, al tratarse de un acto de control a posteriori, no permite corregir las deficiencias observadas en el procedimiento y, por ello, no deriva en la posibilidad de suspender la tramitación administrativa de actos concretos.
¿Qué es el control de eficacia?
El control de eficacia como aquel que tiene “por objeto la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones”.
3.4. El desarrollo de la contabilidad
¿Quién es el responsable de la contabilidad en una entidad local?
Según el TRLHL, es competencia de la intervención de la entidad local, la llevanza y el desarrollo de la contabilidad pública en sus dos vertientes: presupuestaria y patrimonial.
En su vertiente presupuestaria, y sin perjuicio de los actos presupuestarios sometidos a fiscalización, el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI del TRLHL, atribuye a la intervención las funciones siguientes:
- En la elaboración del presupuesto de la entidad local, corresponde al interventor suscribir la documentación anexa relativa a la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y al avance de liquidación del presupuesto corriente. Así como informar, antes de su remisión al pleno, todos los estados y documentos que conforman el presupuesto general de la entidad.
- Corresponderá a la intervención de la entidad local, la emisión de las certificaciones de existencia de crédito necesaria a los efectos de la tramitación de los expedientes de gasto.
- Los expedientes de concesión de crédito y suplementos de créditos deberán ser informados por la intervención antes de su remisión al pleno de la corporación.
- En la autorización de gasto con imputación a ejercicios futuros (gastos plurianuales), la intervención deberá certificar que no se superan los límites legales para este tipo de gastos.
¿Cuáles son las responsabilidades del interventor en relación a la función contable?
Dentro de la función de desarrollo de la contabilidad de una entidad local, se atribuye a la intervención, entre otras, las siguientes competencias:
- Coordinación de las funciones o actividades contables de la entidad local.
- Preparación y redacción de la cuenta general.
- Inspección de la contabilidad de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles dependientes (en conexión con la función de control financiero).
- Examen e informe de las cuentas de tesorería y de valores independientes y auxiliares del presupuesto, sin perjuicio de las competencias que a estos efectos tienen los tesoreros de la corporación.
4. Bienes de las entidades locales
4.1. Régimen jurídico de los bienes de las entidades locales
¿Cuál es el régimen jurídico de los bienes de las entidades locales?
El patrimonio de las entidades locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.
Los bienes de las entidades locales se rigen:
- Por la legislación básica del Estado en materia de régimen local, es decir, por la LBRL y el TRRL.
- Por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
- Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las comunidades autónomas.
- En defecto de la legislación anterior, por la legislación estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos.
- Por las ordenanzas propias de cada entidad.
- Supletoriamente, por las restantes normas de los ordenamientos jurídicos, administrativo y civil.
¿Cómo se clasifican los bienes de las entidades locales?
Los bienes de las entidades locales se clasifican en dos categorías:
- Los bienes de dominio público, que pueden ser de uso o de servicio público.
- Los bienes patrimoniales.
Los denominados bienes comunales no constituyen una tercera categoría de bienes locales, sino que gozan de la naturaleza de bienes demaniales o bienes de dominio público, aunque con ciertas peculiaridades como que únicamente pueden pertenecer a los municipios y a las entidades locales menores.
Dentro de los bienes de dominio público hay que distinguir aquellos que lo son “por naturaleza”, pero que no pueden pertenecer a las entidades locales sino solo al Estado. Son los bienes del demanio marítimo, los del demanio hídrico y los del demanio militar.
Por su parte, el demanio “artificial” lo constituyen aquellos bienes que conservan este carácter de bienes de dominio público durante el tiempo que pertenecen a alguno de los entes públicos territoriales (como son las comunidades autónomas o entidades locales). Se trata de las carreteras, ferrocarriles, etc.
4.2. Los bienes de dominio público
¿Cuáles son los bienes de dominio público?
Son bienes de dominio público los destinados o afectados al uso o al servicio público.
Son bienes de uso público local: los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local.
Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las entidades locales, tales como casas consistoriales, palacios provinciales y, en general, edificios que sean sedes de las mismas; mataderos, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.
¿Cuáles son las características esenciales de los bienes de dominio público?
Los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno. Es decir, no se pueden vender, no pueden ser objeto de mandamientos de embargo, no pueden ser adquiridos en propiedad por los particulares mediante su posesión continuada y no están sujetos a tributación de ningún tipo.
¿Pueden ser bienes de dominio público los bienes muebles?
Aunque tradicionalmente se ha entendido que el dominio público solo podía tener por objeto bienes inmuebles, y dentro de ellos, porciones o partes del territorio nacional, en la actualidad la doctrina dominante entiende que las razones justificativas del régimen de protección demanial para los inmuebles de dominio público valen para ciertos bienes muebles, como los documentos, archivos y obras de arte de las colectividades públicas puestos a disposición del público o de un servicio público.
¿Cómo se adquiere la condición de bien de dominio público?
La calificación de un bien como demanial o de dominio público se produce mediante su afectación a un destino público. De ahí la importancia de señalar las formas en que tiene lugar su comienzo y cese.
Los bienes de dominio público natural (los ríos, las playas, etc.) adquieren el carácter demanial por la aplicación de una norma que establece esa condición para todo un género de bienes. En este caso, la adquisición de la demanialidad es independiente de cualquier actuación de la Administración.
Para los bienes que forman parte del dominio público artificial, formado por los bienes que presentan las mismas características que los de propiedad privada, el inicio de la demanialidad requiere de una actividad de la Administración. Las distintas formas de afectación son las siguientes:
- La afectación expresa a un uso o servicio público por la que, mediante un expediente, se acredita la oportunidad y legalidad de la misma. El expediente será resuelto por la corporación local mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la entidad, previa información pública durante un mes.
- La afectación implícita, que tiene lugar cuando la vinculación del bien a un uso o servicio público deriva expresa o implícitamente de actos de la entidad local, como puede ser, por ejemplo, la aprobación de los planes de ordenación urbana y los proyectos de obras o servicios.
- La afectación presunta que se entiende producida por la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal, o cuando la corporación local, adquiere por usucapión, con arreglo al derecho civil, la propiedad de una cosa que hubiese estado destinada a un uso o servicio público o comunal.
¿Cómo se pierde la condición de bien de dominio público?
El cese de la demanialidad se produce a través del fenómeno inverso de la desafectación, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial. Puede revestir las mismas formas o variedades que la afectación, aunque la desafectación presunta no está regulada.
¿Cómo pueden usarse los bienes de dominio público?
Los bienes de dominio público admiten cuatro tipos de uso:
- Uso común: es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados.
- Uso privativo: es el constituido por la ocupación de una porción de dominio público, de tal modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.
- Uso normal: es aquel que es conforme con el destino principal del bien de dominio público.
- Uso anormal: aquel que no es conforme con el destino del bien.
Tanto el uso privativo de bienes de dominio público como el uso anormal de los mismos están sujetos, en todo caso, a concesión administrativa que se otorgará previa licitación.
4.3. Los bienes comunales
¿Cuáles son los bienes comunales?
Los bienes comunales son bienes de dominio público que solo pueden pertenecer a los municipios y a las entidades locales menores, y cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Si bien es cierto que la doctrina ha discutido la naturaleza demanial de estos bienes, lo cierto es que la ley parece otorgarles de forma inequívoca tal naturaleza.
¿Cómo se aprovechan y disfrutan los bienes comunales?
El aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efectúa, como regla general, en régimen de explotación común o cultivo colectivo, si bien, podrán adoptarse otras formas de aprovechamiento cuando aquella no sea posible. Estas otras formas son:
- El aprovechamiento peculiar, según la costumbre o reglamentación propia de la entidad local.
- La adjudicación por lotes o suertes.
- Si estas modalidades no resultan posibles, podrá acudirse a la adjudicación mediante precio.
La explotación común o cultivo colectivo implica el disfrute general y simultáneo de los bienes por quienes ostenten, en cada momento, la cualidad de vecino, sin distinción por razón de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el término municipal también gozan de este derecho.
La adjudicación por lotes o suertes se hace a los vecinos en proporción directa al número de personas que tengan a su cargo e inversa de su situación económica.
La adjudicación mediante precio deberá ser autorizada por el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente, y se efectuará mediante subasta pública en la que tienen preferencia los postores vecinos. En cualquier caso, a falta de licitadores, la adjudicación se podrá hacer de forma directa.
¿Qué son los montes vecinales o montes en mano común?
Los montes vecinales o en mano común son bienes comunales aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares más cercanos a aquellos. Aunque por la propia definición legal son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Código Civil, son como los bienes comunales, es decir, indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Es competencia de la Administración su deslinde y amojonamiento y la regulación sucesoria, pues, en caso de extinción de la agrupación vecinal titular, la entidad local menor o el municipio donde radique el monte regulará su disfrute y conservación en las condiciones establecidas para los bienes comunales en la LBRL.
4.4. Los bienes patrimoniales
¿Cuáles son los bienes patrimoniales?
Son bienes patrimoniales aquellos que, siendo propiedad de la entidad local, no estén destinados al uso público ni afectados a algún servicio público y que pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de la entidad. Son bienes que poseen los ayuntamientos en el mismo régimen que los particulares, y que se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de derecho privado.
En la normativa local se conceptúan como bienes patrimoniales: las parcelas sobrantes, los efectos no utilizables y el patrimonio municipal del suelo.
Las parcelas sobrantes son bienes patrimoniales que se definen como porciones de terreno propiedad de las entidades locales que, por su reducida extensión, forma irregular o emplazamiento, no sean susceptibles de uso adecuado.
Son efectos no utilizables todos aquellos bienes que por su deterioro, depreciación, o deficiente estado de conservación resulten inaplicables a los servicios municipales o al normal aprovechamiento, atendida su naturaleza y destino, aunque los mismos no hubieren sido dados de baja en el inventario.
¿Qué es el patrimonio municipal del suelo?
El patrimonio municipal del suelo está constituido por los terrenos necesarios para prevenir, encauzar y desarrollar la expansión de la población, constituyendo una reserva para su utilización futura. El patrimonio municipal del suelo está integrado por los bienes municipales patrimoniales clasificados en el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable.
¿Pueden embargarse los bienes patrimoniales?
Los bienes patrimoniales que no se encuentren afectados a un uso o servicio público son embargables. A estos efectos, es necesario que la no afectación de estos bienes conste como tal en el inventario de todos sus bienes y derechos que están obligadas a formar las corporaciones locales, cualquiera que sea la naturaleza o forma de adquisición de aquellos.
¿Cómo se adquieren los bienes patrimoniales?
Las entidades locales tienen plena capacidad jurídica para adquirir y poseer bienes de todas clases y ejercitar las acciones y recursos procedentes en defensa de su patrimonio. En concreto, las corporaciones locales pueden adquirir bienes y derechos por los siguientes medios:
- Por atribución de la ley.
- A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación.
- Por herencia, legado o donación.
- Por prescripción.
- Por ocupación.
- Por cualquier otro modo legítimo que esté de conformidad con el ordenamiento jurídico.
Para adquirir bienes a título oneroso, será necesario cumplir los requisitos recogidos en la normativa que regula la contratación de las entidades locales. Tratándose de bienes inmuebles será preciso, además, un informe pericial previo.
4.5. Potestades de las entidades locales respecto a sus bienes
¿Qué potestades tienen las entidades locales respecto a sus bienes?
Los municipios, provincias e islas, en todo caso, y las demás entidades locales de carácter territorial, cuando así lo prevean las leyes de las correspondientes comunidades autónomas, pueden ejercer las siguientes potestades en relación con sus bienes de dominio público o patrimoniales:
- Potestad de investigación: es la facultad de las corporaciones locales para investigar la situación de los bienes y derechos que presuman de su propiedad, al objeto de determinar su titularidad, siempre que no conste aquella. El ejercicio de esta acción investigadora puede acordarse bien de oficio, a iniciativa, en su caso, de otra Administración, o bien por denuncia de los particulares.
- Potestad de deslinde: las corporaciones locales ostentan, asimismo, la facultad de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su pertenencia y los de los particulares cuando los límites entre ambos resulten imprecisos o cuando existan sobre los mismos indicios de usurpación. El deslinde consistirá en practicar las operaciones técnicas de comprobación y, en su caso, de rectificación de situaciones jurídicas plenamente acreditadas. Estas operaciones tienen por objeto delimitar la finca a la que se refieran y declarar provisionalmente la posesión de hecho sobre la misma, para lo cual será preciso tramitar el oportuno expediente de deslinde. Acordado este, se comunicará al registro de la propiedad correspondiente, si la finca estuviera inscrita.
- Potestad de recuperación de oficio: las entidades locales pueden recobrar, por sí mismas y en cualquier momento, la tenencia de sus bienes de dominio público. Cuando se trate de bienes patrimoniales, el plazo para recobrarlos será de un año a contar desde el día siguiente al de la fecha en que se hubiera producido la usurpación. Transcurrido ese plazo, procederá la acción correspondiente ante los Tribunales ordinarios. En esta materia no se admitirán interdictos contra las actuaciones de los agentes de la autoridad.
En todo caso, la recuperación en vía administrativa requiere acuerdo previo de la corporación, el cual debe ir acompañado de los documentos que acrediten la posesión. - Potestad de desahucio administrativo: es la facultad de las corporaciones locales para extinguir los derechos que existan sobre los bienes de dominio público o comunales, y de las ocupaciones a que hayan dado lugar, cuando aquellos se hubieran constituido en virtud de autorización, concesión o cualquier otro título. La extinción debe hacerse por vía administrativa, mediante el ejercicio de las oportunas facultades coercitivas, previa indemnización o sin ella, según proceda con arreglo a derecho.
¿Qué son los inventarios o catálogos administrativos de bienes?
La protección de los bienes de las corporaciones locales se asegura, además de a través de las potestades anteriores, mediante la inscripción en inventarios o catálogos administrativos, que permiten un conocimiento de la naturaleza y situación de los bienes.
Los inventarios son relaciones de bienes que la entidad local confecciona para su propio conocimiento interno. La inclusión en un catálogo tan solo constituye un principio de prueba por escrito, dado el carácter probatorio general que se otorga a los documentos elaborados por los funcionarios públicos.
Las corporaciones locales están obligadas a formar inventario de sus bienes y derechos, constituyendo inventarios diferentes cuando se trata de entidades con personalidad jurídica independiente de la propia corporación. En el inventario se señalarán los siguientes bienes: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico, valores mobiliarios, créditos y derechos de carácter personal de la corporación, vehículos, semovientes, bienes muebles no comprendidos en esta lista, y bienes y derechos revertibles.
¿Es obligatorio inscribir los bienes de las entidades locales en el registro de la propiedad?
La legislación local obliga a las corporaciones locales a la inscripción de sus bienes en el Registro de la Propiedad, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación hipotecaria.
Son bienes inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos, incluso los calificados de dominio público artificial, como un edificio afectado a un uso o servicio público. No son susceptibles de inscripción los bienes de dominio público natural.
En la legislación hipotecaria se reconoce como privilegio a las corporaciones locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles aunque carezcan de título escrito de dominio, mediante certificación expedida por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos. Además, la legislación hipotecaria da la posibilidad a los particulares de que inscriban las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y obras destinadas al servicio público de las que son titulares.
