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Biblioteca

Guía de la Política Pública Local

La Guía de la Política Pública Local es un manual donde se recoge y explica el funcionamiento básico de las principales áreas de un ayuntamiento (financiación local, gestión económico-presupuestaria, control externo, etc.)

III. FINANCIACIÓN LOCAL Y POLÍTICA FISCAL

1. Principios de la financiación local: autonomía y suficiencia financiera

¿Cómo se relacionan los principios financieros con la autonomía local?

La autonomía local tiene una perspectiva financiera que se traduce en la capacidad de las entidades locales para gobernar sus respectivas haciendas. Esta capacidad, como decía la exposición de motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), involucra a las propias corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros, permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal y como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional.

Implícito en el principio de autonomía, y como garantía del mismo, está el principio de suficiencia financiera, que se soporta sobre las dos vías fundamentales e independientes de financiación: los tributos propios y la participación en tributos del Estado, que desde 1988 y con modificaciones, funcionan de forma integrada con el objetivo de proporcionar el volumen de recursos económicos que garantice la efectividad del principio.

Ambos, autonomía y suficiencia, se articulan entre sí de tal suerte que se supeditan mutuamente. El principio de autonomía coadyuva a la realización material de la suficiencia financiera en la medida en que ésta depende en gran parte del uso que las corporaciones locales hagan de su capacidad para gobernar sus respectivas haciendas y, en particular, de su capacidad para determinar, dentro de ciertos límites, el nivel del volumen de sus recursos propios. Por su parte, la suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local pues, sin medios económicos suficientes, ésta no pasa de ser una mera declaración formal.

El sistema de financiación no solo busca la efectividad de los principios de autonomía y suficiencia financiera en el ámbito del sector local, sino que hace responsables de alcanzarla a los propios poderes locales, en colaboración con el Estado y las comunidades autónomas.


2. Recursos de las entidades locales

¿Qué recursos integran la hacienda local?

La hacienda de las entidades locales está constituida, desde la perspectiva de su naturaleza, por los siguientes recursos:

  1. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
  2. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales.
  3. Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas.
  4. Las subvenciones.
  5. Los precios públicos.
  6. Las operaciones de crédito.
  7. Las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
  8. Las demás prestaciones de derecho público.

¿Cómo se ordenan los ingresos en el presupuesto?

Desde una perspectiva presupuestaria, y como se analizará en el capítulo dedicado al presupuesto, estos recursos se agrupan en ingresos no financieros y financieros, y dentro de los primeros, en ingresos corrientes y de capital. Desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, los ingresos corrientes constituyen el bloque esencial, con los tributos, las transferencias corrientes y, en menor medida, los ingresos patrimoniales.

Las dos principales fuentes de financiación de los ayuntamientos son la recaudación de los tributos locales y la participación en los tributos del Estado. Dada la diversa tipología de las entidades locales, los porcentajes varían en función de que se analicen los municipios o el resto de entidades locales. Con carácter general, los ingresos corrientes de los ayuntamientos suponen algo más del 90% del total de ingresos, y de estos, los ingresos tributarios suman algo más del 50% –el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el principal ingreso tributario, representa la mitad–, mientras que la participación en los tributos del Estado es algo menos de una cuarta parte.

Al igual que ocurre con el ámbito autonómico, también en el local se ha de partir de una diferenciación entre el régimen común y el régimen foral. Las entidades locales del País Vasco y Navarra tienen un régimen propio y diferenciado conforme a la normativa foral, mientras que el régimen común es el establecido en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).


3. El sistema tributario local. Elementos básicos

3.1. Impuestos, tasas y contribuciones especiales

¿Cuáles son los impuestos locales?

El sistema tributario local está conformado por los tributos locales, las tasas y las contribuciones especiales. De estos ingresos, los más significativos en cuantía son los impuestos. En concreto, el esquema impositivo de los ayuntamientos se articula en impuestos obligatorios y potestativos, y la determinación de sus elementos esenciales así como el espacio propio de las ordenanzas fiscales se establece de forma exhaustiva en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).

Son impuestos de establecimiento obligatorio para todos los ayuntamientos: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto de Actividades Económicas (IAE), y el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).

Todos los ayuntamientos, además de los impuestos obligatorios, podrán establecer en sus respectivos municipios dos impuestos más: el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Las entidades locales no pueden crear impuestos, si bien el TRLHL otorga un ámbito de decisión propio en relación con determinados elementos de cada uno de los impuestos creados por aquella, a través de las ordenanzas fiscales que las entidades locales aprueban cada año de forma simultánea a los presupuestos generales.

¿Qué son las tasas y sobre qué servicios pueden establecerse?

Respecto de las tasas, los ayuntamientos podrán establecer y exigir tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia y por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio público municipal, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

  1. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
  2. La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
    1. Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados, cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
    2. Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
Las entidades locales no podrán exigir tasas por los servicios de abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública, o la enseñanza en los niveles de educación obligatoria.

¿Cuándo pueden establecerse contribuciones especiales?

Las entidades locales podrán establecer y exigir contribuciones especiales por la realización de obras o por el establecimiento o ampliación de servicios, ya que constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas.


3.2. El órgano de gestión tributaria

¿Qué forma jurídica puede adoptar el órgano de gestión tributaria?

Desde 2004, con la incorporación de un régimen especial para los municipios de gran población, se abrió la posibilidad, habilitando al pleno para ello, de crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración local le atribuye la legislación tributaria. Constituye por tanto una opción para los municipios de gran población, pero no una obligación, pudiendo el reglamento orgánico asignar las funciones en la materia a la unidad general que ejerza las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación.

En el caso de que el ayuntamiento opte por esta solución, en el órgano de gestión tributaria se integrará la función de recaudación, no siendo necesaria la reserva del puesto de titular del órgano al cuerpo de funcionarios de Administración local con habilitación nacional.

La finalidad perseguida por el legislador es dotar de autonomía funcional y organizativa al bloque competencial tributario que corresponde al ayuntamiento. La forma de personificación para alcanzar este objetivo es la de organismo autónomo dotado de personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio propio y autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines. Y dentro de la esfera de sus competencias, le corresponderán las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines.


¿Qué competencias se pueden atribuir al órgano de gestión tributaria?

Las competencias que corresponden a este órgano de gestión tributaria, serían al menos las siguientes:

  1. La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales.
  2. La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del ayuntamiento.
  3. La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida.
  4. El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al sistema tributario municipal.
  5. La propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias del ayuntamiento.
  6. El seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo relativo a ingresos tributarios.

3.3. El órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas

¿Qué funciones tiene el órgano de reclamaciones económico-administrativas?

Al igual que el organismo de gestión tributaria, la reforma de 2003 de la LBRL, estableció la posibilidad de crear en las grandes ciudades un órgano especializado para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal; el dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales; y en el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria, la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

En el ejercicio de sus competencias, el órgano de resolución de las reclamaciones económico administrativas deberá actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y su funcionamiento se basará en criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad. Su composición, competencias, organización y funcionamiento, así como el procedimiento de las reclamaciones se regulará por reglamento aprobado por el pleno, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la Ley General Tributaria y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano.

Para garantizar su independencia, estará constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica.


¿Qué actos son recurribles?

Son recurribles los siguientes actos:

  1. Los que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derecho o declaren una obligación o un deber.
  2. Los de trámite que decidan, directa o indirectamente, el fondo de un asunto o pongan término a un procedimiento.

Y en particular los siguientes cuando estén relacionados con la aplicación de los tributos y demás ingresos de derecho público municipales (como, por ejemplo, IBI, IAE...), la imposición de sanciones tributarias, la recaudación ejecutiva de otros ingresos de derecho público, y hayan sido dictados por el respectivo ayuntamiento o las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de él:

  1. Liquidaciones provisionales y definitivas.
  2. Resoluciones expresas o presuntas de una solicitud de rectificación de autoliquidación.
  3. Los que denieguen o reconozcan exenciones o bonificaciones tributarias.
  4. Los que impongan sanciones tributarias.
  5. Los dictados en el procedimiento de recaudación.
  6. Las resoluciones de los recursos de reposición.

¿Qué actos no son recurribles?

No serán recurribles ante este órgano, los actos que den lugar a una reclamación en vía administrativa previa a la judicial, civil o laboral, o pongan fin a dicha vía, los actos de imposición de sanciones no tributarias (como, por ejemplo, las multas de circulación), o los dictados en virtud de una ley que los excluya de la reclamación económico-administrativa.


¿Es un recurso potestativo?

Contra los actos enumerados dictados por los órganos de gestión, los interesados podrán interponer el recurso de reposición previsto en el artículo 14 del TRLHL, o también acudir directa y potestativamente al órgano de para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas.

La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella solo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo.


4. Instrumentos y espacio para el desarrollo de una política fiscal por parte de las entidades locales

4.1. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles

¿Qué grava el IBI?

El IBI grava el valor catastral de los inmuebles, que en el año en el que se valoran no puede superar el 50 por 100 del valor que tienen en el mercado. Este valor se notifica de forma individual a los contribuyentes por si consideraran que dicho valor no se ajusta a la realidad o por si existiera algún error.

La fijación del valor catastral es una competencia estatal, concretamente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General del Catastro), que es quien valora los inmuebles de acuerdo con los estudios de mercado necesarios para ello.

La revisión de valores catastrales es obligatoria realizarla cada diez años, pero existe la posibilidad de que se pueda revisar si han transcurrido tan solo cinco años, tal y como señala el artículo 28 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario. Actualmente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado recoge unos índices de actualización (al alza o a la baja) de los valores catastrales de los municipios, en función del año de aprobación de la ponencia de valores, para recoger, aunque de forma global a nivel de todo el municipio (es decir, no se realiza una valoración individual de todos los inmuebles del municipio, como ocurre en el caso de las ponencias de valores de carácter general), la evolución del mercado inmobiliario de los últimos años. En todo, los ayuntamientos pueden solicitar la aplicación de los coeficientes de actualización catastral si han transcurrido al menos cinco años desde la entrada en vigor de la anterior ponencia catastral o si se han puesto de manifiesto diferencias sustanciales entre los valores de mercado y los que sirvieron de base para la determinación de los valores catastrales vigentes.


¿Qué exenciones se contemplan en la ley?

En el cuadro siguiente se recogen las exenciones obligatorias, rogadas y potestativas que establece el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL):

IBI: EXENCIÓN OBLIGATORIA

  1. Inmuebles propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional.
  2. Los bienes comunales y los montes vecinales en mano común.
  3. Los de la Iglesia Católica, en los términos previstos en el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979, y los de las asociaciones confesionales no católicas legalmente reconocidas, en los términos establecidos en los respectivos acuerdos de cooperación.
  4. Los de la Cruz Roja Española.
  5. Los inmuebles a los que sea de aplicación la exención en virtud de convenios internacionales en vigor y, a condición de reciprocidad, los de los gobiernos extranjeros destinados a su representación diplomática, consular, o a sus organismos oficiales.
  6. La superficie de los montes poblados con especies de crecimiento lento cuyo principal aprovechamiento sea la madera o el corcho, siempre que la densidad del arbolado sea la propia o normal de la especie de que se trate.
  7. Los terrenos ocupados por las líneas de ferrocarriles y los edificios enclavados en los mismos terrenos, que estén dedicados a estaciones, almacenes o a cualquier otro servicio indispensable para la explotación de dichas líneas.

IBI: EXENCIÓN ROGADA

  1. Los bienes inmuebles que se destinen a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmente, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada.
    Esta exención se compensa anualmente por la Administración competente.
  2. Los declarados monumento o jardín histórico de interés cultural e inscritos en el registro como integrantes del Patrimonio Histórico Español.
    No estarán exentos estos inmuebles cuando estén afectos a explotaciones económicas, salvo que les resulte de aplicación alguno de los supuestos de exención previstos en la Ley 49/2002, o que la sujeción al impuesto a título de contribuyente recaiga sobre el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, o sobre organismos autónomos del Estado o entidades de derecho público de análogo carácter de las comunidades autónomas y de las entidades locales.
  3. La superficie de los montes en que se realicen repoblaciones forestales o regeneración de masas arboladas sujetas a proyectos de ordenación o planes técnicos aprobados por la administración forestal. Esta exención tendrá una duración de 15 años, contados a partir del período impositivo siguiente a aquel en que se realice su solicitud.

IBI: EXENCIÓN POTESTATIVA

(DEPENDE DE LA DECISIÓN DEL AYUNTAMIENTO)

  1. Bienes de que sean titulares los centros sanitarios de titularidad pública, siempre que estén directamente afectados al cumplimiento de los fines específicos de los referidos centros.
  2. Inmuebles rústicos y urbanos cuya cuota líquida no supere la cuantía que se determine mediante ordenanza fiscal.

¿Por qué sube el IBI cada año?

Precisamente porque el valor catastral no suele modificarse cada año, la ley contempla un mecanismo con objeto de que la incidencia de los nuevos valores en la cuota que finalmente paga el contribuyente sea escalonada durante todo el periodo en el que esté vigente dicho valor catastral, hasta el momento de la siguiente revisión catastral.

Para ello, cada año se va incorporando a la base por la que se tributa en el IBI (base liquidable) un 10 por 100 del incremento de valores catastrales que se haya producido con ocasión de la revisión de valores, de tal forma que al final del décimo año se tribute por el valor catastral “completo” que tenía dicho inmueble. Por lo tanto, si un ayuntamiento decide mantener el tipo impositivo del IBI constante, el cálculo que establece la ley de la base liquidable del impuesto determina que la cuota de IBI que pagará el contribuyente se incremente cada año.


¿Cómo se calcula la cuota del IBI?

Para calcular lo que debe pagar cada contribuyente, a la parte de valor catastral que tributa cada año (base liquidable) se le aplica un tipo de gravamen que aprueba el ayuntamiento y que, según la ley, es:

1. Bienes urbanos: debe estar entre el 0,4 y el 1,1 por 100, si bien el tipo máximo puede llegar al 1,3 por 100 si el municipio tiene competencias sobre:


2. Bienes rústicos: debe estar entre el 0,3 y el 0,9 por 100, si bien el tipo máximo puede llegar al 1,22 por 100 si el municipio tiene competencias sobre:


En los municipios en los que entren en vigor nuevos valores catastrales resultantes de procedimientos de valoración colectiva de carácter general (nueva ponencia de valores general), los ayuntamientos podrán establecer, durante un período máximo de seis años, tipos de gravamen reducidos, que no podrán ser inferiores al 0,1 por 100 para los bienes inmuebles urbanos, ni al 0,075 por 100 para los rústicos.


¿Pueden gravarse las viviendas vacías de forma diferenciada en el IBI?

Las viviendas vacías tributan de la misma forma que el resto de inmuebles del municipio, pero desde 2003 se estableció en el TRLHL la posibilidad de que los ayuntamientos pudieran exigir un recargo de hasta el 50 por 100 de la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para los de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente.

Pero para poder establecer dicho recargo es necesario que, mediante los desarrollos reglamentarios que procedan, se defina con claridad el concepto de vivienda desocupada, lo cual supone el elemento nuclear del problema para su puesta en marcha por los ayuntamientos.

Han pasado doce años desde su regulación y todavía no se ha definido reglamentariamente por parte del Estado el concepto de vivienda desocupada con carácter permanente.


¿Cuántos tipos de gravamen pueden aprobarse en el IBI?

La ley permite que los ayuntamientos establezcan, para los bienes inmuebles urbanos, excluidos los de uso residencial, tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones, pero únicamente pueden aplicarse, como máximo, al 10 por 100 de los bienes inmuebles urbanos de mayor valor catastral para cada uso (son los denominados tipos diferenciados).

Esta posibilidad legal significa que los ayuntamientos pueden fijar tipos diferentes al general para los inmuebles que no sean viviendas (las viviendas tributan todas al mismo tipo, el general que determine el municipio), entre una horquilla que oscila entre el 0 y el 10 por 100 de los inmuebles de mayor valor catastral en cada uno de los usos catastrales.


¿Hay posibilidad de bonificar el IBI a determinados inmuebles o colectivos?

Las bonificaciones que prevé el TRLHL son de dos tipos: obligatorias y potestativas.

  1. Bonificaciones obligatorias:
    1. Inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria (tanto de obra nueva como de rehabilitación equiparable a ésta), y no figuren entre los bienes de su inmovilizado.

      Se trata de una bonificación rogada que debe pedirse por los interesados antes de iniciarse las obras y el porcentaje de bonificación oscila entre el 50 y el 90 por 100. Si el ayuntamiento no regula dicho porcentaje, se aplica el 90 por 100.

      La aplicación de la bonificación va desde el período impositivo siguiente a aquel en que se inicien las obras (es decir, si se inician en mayo de 2015, sería desde 2016) hasta el posterior a su terminación (es decir, si finaliza en 2017, hasta el año 2018), siempre que durante ese tiempo se realicen obras de urbanización o construcción efectiva, y con un máximo de tres años de bonificación.
    2. Viviendas de protección oficial: será aplicable a las viviendas de protección oficial y a las que resulten equiparables a éstas, conforme a la normativa de la respectiva comunidad autónoma, una bonificación del 50 por 100 durante los tres períodos impositivos siguientes al del otorgamiento de la calificación definitiva.

      Transcurrido el plazo de bonificación obligatoria, los ayuntamientos pueden aplicar una bonificación de hasta el 50 por 100 y con la duración que consideren oportuna. Por tanto, pueden establecer después de dicho plazo una bonificación potestativa a estos inmuebles.

    3. Bienes rústicos de las cooperativas agrarias y de explotación comunitaria de la tierra: bonificación del 95 por 100 de la cuota íntegra y, en su caso, del recargo del área metropolitana que, en su caso, se hubiera establecido.

  2. Bonificaciones potestativas:
    1. Inmuebles urbanos ubicados en áreas o zonas del municipio que correspondan a asentamientos de población singularizados por su vinculación o preeminencia de actividades primarias de carácter agrícola, ganadero, forestal, pesquero o análogas y que dispongan de un nivel de servicios de competencia municipal, infraestructuras o equipamientos colectivos inferior al existente en las áreas o zonas consolidadas del municipio.

      La duración, condiciones y porcentaje de la bonificación (que no puede superar el 90 por 100) se regularán en las ordenanzas fiscales.
    2. Durante los tres años siguientes a la entrada en vigor de una nueva ponencia de valores catastrales, los municipios pueden aprobar una bonificación para evitar que la cuota del IBI crezca por encima de lo que la Administración tributaria municipal estime oportuno. Esta bonificación se conoce en el argot tributario como “bonificación-colchón”.

      Para ello, se habilita a que aprueben una bonificación por la diferencia positiva entre la cuota íntegra del ejercicio y la cuota líquida del ejercicio anterior multiplicada esta última por el coeficiente de incremento máximo anual de la cuota líquida que establezca la ordenanza fiscal para cada uno de los tramos de valor catastral.
    3. Inmuebles de organismos públicos de investigación y los de enseñanza universitaria: bonificación de hasta el 95 por 100.
    4. Inmuebles excluidos de la exención del Patrimonio Histórico afectos a actividades económicas: bonificación de hasta el 95 por 100.
    5. Inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración por acuerdo del Pleno del municipio. La bonificación máxima también será del 95 por 100.
    6. Bienes inmuebles de características especiales (BICES), tales como aeropuertos, puertos, presas, etc. La bonificación máxima en este caso es del 90 por 100.
    7. Inmuebles de sujetos pasivos titulares de familia numerosa: las condiciones las fijará la ordenanza fiscal y el porcentaje máximo de bonificación es del 90 por 100.
    8. Inmuebles en los que se hayan instalado sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía proveniente del sol. La bonificación máxima no puede superar el 50 por 100.
    9. Vivienda de protección oficial o de categoría equivalente según la normativa de la comunidad autónoma respectiva, a partir del cuarto año en el que la aplicación de la bonificación obligatoria del 50 por 100 pierde su vigencia temporal.

¿Cómo se gestiona el IBI por los municipios?

A partir del padrón catastral que conforma la Dirección General del Catastro, se forma por parte de los municipios la denominada “matrícula del IBI”, un censo que debe elaborarse anualmente y notificarse de forma colectiva (no es necesaria su notificación individual salvo en los casos de alta o variación y en los supuestos de modificaciones de valores, tanto individuales como derivados de una nueva ponencia de valores).

A partir de dicha notificación colectiva, se abre el periodo voluntario de pago del IBI, que no puede ser inferior a dos meses.


4.2. El Impuesto sobre Actividades Económicas

¿Qué grava el IAE?

El IAE es un impuesto obligatorio que grava el mero ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto.

Sin embargo, desde 2003 únicamente quedan gravados por el IAE las personas jurídicas cuyo importe neto de la cifra de negocios (INCN) haya superado el millón de euros. Las personas físicas están exentas del IAE, con independencia de su cifra de negocios.

La cifra de negocios del año X tiene relevancia a efectos del IAE en el año X+2, ya que debe declararse en julio del año X+1 ante la AEAT (declaración del Impuesto sobre Sociedades en julio de X+1), y su posterior proceso de gestión para que surta efectos de cara a la formación de la matrícula del IAE en X+2.

Precisamente por este motivo, el TRLHL establece una exención durante los dos primeros años de actividad de las empresas, por la imposibilidad de conocer el INCN hasta ese momento.


¿Cómo se calcula la cuota a pagar por el IAE?

En el gráfico siguiente figura el esquema de liquidación del IAE.


Se parte de las cuotas fijadas en las tarifas del IAE, aplicadas de acuerdo con lo previsto en la instrucción del impuesto, y que pueden dar lugar a:

  • Cuotas municipales: si el contribuyente únicamente desarrolla su actividad en un término municipal concreto, abonará la correspondiente cuota municipal; no obstante, si la desarrolla en varios municipios, puede optar por tributar en cada uno de ellos o por pagar una cuota provincial o nacional, en su caso.
  • Cuotas provinciales: el contribuyente puede optar por pagar una cuota provincial que le habilita para ejercer su actividad en todos los municipios de la provincia.
  • Cuotas nacionales: el contribuyente puede optar por pagar una cuota nacional que le habilita para ejercer su actividad en todos los municipios del territorio nacional.

Una vez fijada la cuota de la tarifa del IAE, esta se verá incrementada en función de su INCN, desde el 1,29 hasta el máximo del 1,35, según estos tramos:


Posteriormente se aplica el coeficiente de situación que haya establecido, en su caso, el municipio, en función de las categorías fiscales de las calles del mismo, cuyo mínimo es el 0,4 y el máximo el 3,8. Hay que tener en cuenta que de una a otra categoría fiscal de calle, el coeficiente debe variar en, al menos, un 0,1.

El coeficiente de situación se aplica a todas las actividades ubicadas en la misma categoría fiscal de la calle, con independencia del rendimiento de cada una de las actividades.

Finalmente, si la diputación provincial hubiera establecido el recargo provincial de hasta el 40 por 100 que permite el TRLHL, su importe se adiciona a la cuota final a satisfacer por el contribuyente.


¿Cómo se gestiona el IAE por los municipios?

De forma similar al IBI (si bien con muchos menos contribuyentes, como consecuencia de la exención mencionada de las personas físicas y las personas jurídicas cuyo INCN no supere el millón de euros anuales).

De esta forma, a partir del censo del IAE que conforma la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, se forma por parte de los municipios la matrícula del IAE, matrícula que debe elaborarse anualmente y notificarse de forma colectiva (no es necesaria su notificación individual salvo en los casos de alta o variación).

A partir de dicha notificación colectiva, se abre el periodo voluntario de pago del IAE, que no puede ser inferior a dos meses.


4.3. El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica

¿Qué grava el IVTM?

El IVTM es un impuesto que grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica aptos para circular por las vías públicas, entendiendo por tales los que figuren en los registros de la Dirección General de Tráfico.

Es muy importante destacar que el IVTM no grava la circulación del vehículo, sino su propiedad, con lo que aunque el vehículo no circule materialmente, debe abonarse el IVTM en su totalidad.


¿Qué exenciones contempla la ley para el IVTM?

Dentro de la lista de exenciones del IVTM, la más relevante, tanto por su coste, como por el número de beneficiarios, es la de los vehículos para personas de movilidad reducida y los vehículos matriculados a nombre de minusválidos para su uso exclusivo (cuando el grado de minusvalía sea igual o superior al 33 por 100).

Esta exención solo puede aplicarse a un vehículo destinado a estas personas. Para ello, el interesado debe aportar el certificado de la minusvalía emitido por el órgano competente y justificar el destino del vehículo ante el ayuntamiento.


¿Cómo se calcula la cuota a pagar por el IVTM?

El esquema de liquidación del IVTM es el siguiente:


Por tanto, el IVTM se exige a partir de un cuadro de tarifas mínimas que establece el TRLHL en función del tipo de vehículo y de la potencia fiscal, el peso o la cilindrada, tal y como se muestra a continuación:


El municipio puede incrementar estas cuotas (nunca reducirlas) aplicando unos coeficientes de que oscilan entre 1 y un máximo de 2. Es decir, pueden llegar a duplicar las tarifas mínimas establecidas en la ley.


¿Quién tiene que pagar el IVTM?

Quien sea el titular el 1 de enero, ya que el IVTM se devenga en esa fecha, por lo que si un contribuyente vende el vehículo el dos de enero, estará obligado al pago del IVTM por todo el año aunque solamente haya sido propietario del vehículo un solo día.

Si es la primera adquisición del vehículo o en los casos de baja definitiva de los mismos, el IVTM se prorratea por trimestres naturales.

Por último, conviene advertir que las jefaturas provinciales de tráfico no tramitarán el cambio de titularidad administrativa de un vehículo en tanto su titular registral no haya acreditado el pago del IVTM del año anterior.


¿Cómo se gestiona el IVTM por los municipios?

De forma similar al IBI y al IAE, a partir del censo de vehículos remitido por la Dirección General de Tráfico anualmente. A partir de ahí, el municipio elabora y aprueba anualmente la matrícula del IVTM, que debe notificarse de forma colectiva.

Después de dicha notificación colectiva, se abre el periodo voluntario de pago del IVTM, que no puede ser inferior a dos meses.


4.4. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

¿Qué grava el ICIO?

Es un impuesto voluntario (por lo que solo se exigirá en los municipios que así lo hayan decidido) que grava el coste de la realización de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística (aunque no se haya obtenido, para evitar el dejar de gravar a las obras ilegales sin licencia), o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa.


¿Qué exenciones contempla la ley en el ICIO?

Está exenta del ICIO cualquier construcción, instalación u obra de la que sea dueño el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, que vaya a ser directamente destinada a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos, tanto si se trata de obras de inversión nueva como de conservación.


¿Quién tiene que pagar el ICIO?

En cuanto a quién debe pagar el ICIO, en el gráfico siguiente de recogen las distintas posibilidades, en función de quién realice la obra y de quién solicite la licencia o presente la declaración responsable o comunicación previa.


¿Cómo se calcula el ICIO?

La base imponible del ICIO es el coste real de la construcción, instalación u obra, sin incluir:

  • IVA.
  • Tasas, precios públicos relacionadas con la construcción, instalación u obra.
  • Honorarios de profesionales.
  • Beneficio empresarial del contratista.

El tipo a aplicar sobre el coste de la obra es el que fije el municipio, con el límite máximo del 4 por 100.

Ciertamente, el coste final de obra solo puede conocerse al terminar la misma, por lo que debe abonarse a cuenta una cantidad en función del coste previsto contemplado en el presupuesto de la obra y, una vez finalizada la misma, debe ingresarse o solicitarse del municipio la diferencia que resulte procedente.


4.5. Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. La plusvalía municipal

¿Qué grava el IIVTNU?

El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante, IIVTNU) es un impuesto voluntario para los municipios por lo que no existe en todos ellos. Dependerá de la decisión que haya adoptado el correspondiente ayuntamiento. Se trata de un impuesto instantáneo, esto es no periódico, que solamente se exige cuando se produce la transmisión de la propiedad de los terrenos, bien sea inter vivos o mortis causa.

El IIVTNU no grava la plusvalía real del terreno (valor de transmisión-valor de adquisición), sino una determinación objetiva de la misma que se realiza tomando una parte del valor catastral del suelo en función del tiempo que haya pasado entre la compra y la venta o la transmisión hereditaria (con un máximo de veinte años).


¿Qué exenciones contempla la ley en el IIVTNU?

En materia de exenciones, destaca la nueva exención aplicable a las transmisiones derivadas de ejecuciones hipotecarias de la vivienda habitual (desahucios y daciones en pago), presumiendo la ley que el deudor o garante o cualquier otro miembro de su unidad familiar no disponían de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria.

También están exentos:

  • El Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, a las que pertenezca el municipio, así como los organismos autónomos del Estado y las entidades de derecho público de análogo carácter de las comunidades autónomas y de dichas entidades locales.
  • El municipio de la imposición y demás entidades locales integradas o en las que se integre dicho municipio, así como sus respectivas entidades de derecho público de análogo carácter a los organismos autónomos del Estado.
  • Las instituciones que tengan la calificación de benéficas o de benéfico-docentes.
  • Las entidades gestoras de la seguridad social y las mutualidades de previsión social.
  • Los titulares de concesiones administrativas revertibles respecto a los terrenos afectos a éstas.
  • La Cruz Roja Española.
  • Las personas o entidades a cuyo favor se haya reconocido la exención en tratados o convenios internacionales.

¿Cómo se calcula la cuota a pagar por el IIVTNU?

La cuota depende del valor catastral del suelo, valor que una vez determinado por la Dirección General del Catastro, es válido durante un periodo de diez años.

El esquema del impuesto es el siguiente:

Base imponible IIVTNU = Porcentaje anual municipal x número años generación x VC terreno


Es decir, la base imponible del IIVTNU se calcula aplicando al valor catastral del terreno unos porcentajes de incremento dependiendo del tiempo transcurrido desde la última transmisión del mismo, con un máximo de veinte años, porcentajes éstos que aprueba el ayuntamiento dentro de unos límites fijados por el TRLHL (es la columna de porcentaje anual del cuadro anterior).


¿Existe alguna reducción fiscal en el IIVTNU?

En cuanto a la base imponible, la ley permite que durante los 5 primeros años desde la entrada en vigor de los nuevos valores catastrales derivados de una nueva ponencia de valores, los municipios puedan establecer potestativamente una reducción de hasta el 60 por 100 aplicable sobre el valor catastral del terreno.


¿Cuál es el tipo impositivo del IIVTNU?

Una vez fijada la base imponible, para la determinación de la deuda tributaria se aplica un tipo de gravamen que también aprueba el ayuntamiento, dentro de los límites establecidos en la Ley de Haciendas Locales. En cuanto al tipo o tipos impositivos a aplicar, la ley permite libertad de actuación municipal, pero con un límite máximo: el 30 por 100.

Tres son los elementos fundamentales para establecer la deuda tributaria por el IIVTNU:

  • El valor catastral del terreno (valor del suelo), que fija el Estado.
  • Los porcentajes a aplicar sobre el valor del terreno para calcular el incremento de valor sujeto al tributo (base imponible), que establece el ayuntamiento dentro de los límites que fija la ley estatal.
  • Y el tipo de gravamen para determinar la cuota íntegra (en la mayoría de los supuestos, la cuota a pagar), que también fija el ayuntamiento dentro de los límites fijados por la ley.

¿Cómo se gestiona el IIVTNU por los municipios?

El ayuntamiento tiene dos opciones:

  1. La presentación de una declaración por el contribuyente y la posterior liquidación por el ayuntamiento del IIVTNU.
  2. La presentación de la autoliquidación por el contribuyente (cuantificando la deuda del IIVTNU).

Los plazos de presentación son (con independencia del sistema de gestión elegido por el municipio):

  • Actos ínter vivos: el plazo será de treinta días hábiles.
  • Actos por causa de muerte: el plazo será de seis meses prorrogables hasta un año a solicitud del sujeto pasivo.

4.6. Principales tasas

¿Qué gravan las tasas?

Las tasas son tributos que se pagan como contraprestación de servicios públicos prestados (siempre que no se presten por el sector privado, ya que en ese caso la figura tendría la naturaleza de precio público y no de tasa) o por la utilización en beneficio propio del dominio público local. Las tasas tienen un límite máximo en cuanto a su recaudación: no pueden superar el coste que supone para el municipio el servicio correspondiente, en lo que se conoce como el principio de equivalencia entre el coste y el ingreso.

De esta forma, para verificar el cumplimiento de este límite máximo, la ley impone la obligación, a la hora de tramitar la correspondiente ordenanza fiscal reguladora de la tasa de acompañar al expediente del denominado informe económico-financiero, que es el que estima el coste del servicio y la previsión de ingresos de la tasa, de cuya comparación resulta el grado de cobertura de la tasa, el cual, como hemos dicho, no puede superar el 100 por 100.

Este informe económico-financiero o informe de costes es un elemento esencial en la tramitación de las tasas, de tal suerte que su inexistencia o si el mismo adolece de algún defecto esencial de importancia, supone la nulidad de la correspondiente ordenanza fiscal, por lo que debe extremarse la cautela en la elaboración del mismo.

4.6.1. Tasa de recogida y eliminación de residuos sólidos urbanos (tasa de basuras)

¿Qué servicio municipal es objeto de gravamen con la tasa de basuras?

A diferencia del IBI, la tasa de basuras se paga como contraprestación a servicios prestados relacionados con la recogida y, en su caso, eliminación de los residuos sólidos urbanos. Obviamente, en aquellos municipios que deciden no establecerla, el coste del servicio debe ser asumido con cargo a otros ingresos (que pueden ser los obtenidos por impuestos, entre ellos el IBI, transferencias o de cualquier otra fuente de financiación).

Es muy importante recordar que la tasa de basuras no puede gravar el coste de la limpieza viaria del municipio, que debe ser financiada con cargo al presupuesto municipal en su conjunto. La tasa de basuras resarce al municipio del coste de recogida y, si así lo desea el municipio, también de la eliminación de los residuos urbanos (domiciliarios y los derivados de actividades económicas, fundamentalmente).


¿Cómo puede calcularse el coste municipal financiado con la tasa de basuras?

Para calcular el coste del servicio de la tasa de basuras se tomarán en consideración:

  • Los costes directos: por ejemplo, los costes de personal afectos al servicio y los costes del capítulo 2 del presupuesto de gastos (gastos corrientes en bienes y servicios), tanto por la recogida como, en su caso, por la eliminación de los residuos urbanos.
  • Los costes indirectos (incluyendo los financieros y la amortización del inmovilizado), lógicamente, en proporción al servicio prestado.
  • Los costes necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio.

Una vez calculado el coste estimado del servicio (para lo cual existen manuales específicos en la materia, que explicitan cómo deben elaborarse no solo las correspondientes ordenanzas, sino también el propio informe económico-financiero), debe compararse con el rendimiento previsto de la cuantía de la tasa que desee establecer el municipio, para verificar el respeto escrupuloso del principio de equivalencia entre costes e ingresos.


¿Cómo puede configurarse la cuantía a pagar por el contribuyente?

Respecto de la cuantía de la tasa, la ley permite la posibilidad de que se tengan en cuenta en su fijación elementos de capacidad económica de los contribuyentes, lo cual puede configurar auténticas tasas progresivas desde el punto de vista fiscal.

Existen diversas formas de establecer el gravamen de la tasa de basuras. Así, se puede tomar como referencia el consumo de agua de la vivienda, o el valor catastral de la misma, ya que la medición de la cantidad de residuos generados exactamente por una vivienda es, en la práctica, imposible de cuantificar con exactitud.

Para terminar, es muy importante recordar que la tasa de basuras no debe gravar el coste individual que a cada contribuyente le supone la misma, sino que el respeto entre el límite del coste y del ingreso lo es a nivel total del municipio.


4.6.2. Tasa del 1,5 por 100

¿Qué grava la tasa del 1,5 por 100?

La “tasa del 1,5” es una tasa que grava a los operadores de servicios de suministros generales (agua, gas, electricidad, telefonía fija) por utilizar en beneficio propio el dominio público local a través del que discurren las canalizaciones necesarias para estos suministros (los conductos de agua, luz o las tuberías de gas). De esta forma, el municipio queda resarcido por esta utilización privativa de su espacio público.


¿Cómo se calcula la tasa aplicable a las empresas explotadoras de servicios de suministros?

A pesar del problema de cuantificación de la utilidad derivada del aprovechamiento del dominio público local, en la tasa del 1,5 el legislador da una solución práctica que solventa esta dificultad, al señalar que en estos casos, la tasa será el 1,5 por 100 de la facturación de estas empresas en el término municipal, y se aplica a estas empresas de suministros tanto si son titulares de las redes de suministro como si no lo son pero las utilizan.

Se trata de una tasa muy importante en cuanto al volumen de recursos aportada a los municipios y, sobre todo, en cuanto a su seguridad jurídica, a excepción de la tasa de la telefonía fija derivada de los últimos pronunciamientos jurisprudenciales al respecto.

4.6.3. Tasa sobre telefonía móvil

¿Qué grava la tasa de la telefonía móvil?

La tasa grava la utilización del dominio público local sobre estos operadores de telecomunicaciones.

Desde 2003 se estableció en la ley de forma expresa, para evitar dudas, que la telefonía móvil quedaba excluida del régimen especial de cuantificación de la tasa del dominio público (del régimen especial del 1,5 por 100 de la facturación), a pesar de tratarse de un servicio correspondiente a empresas explotadoras de servicios de suministro.

Por tanto, a sensu contrario, quedaban sometidas a la tasa pero a través del otro método de cuantificación, el general, que grava la utilización del dominio público local “tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público”, lo cual resulta muy complejo, pues debe valorarse la utilidad del aprovechamiento del dominio público local utilizado por la telefonía móvil.

Una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 2013, entiende que esta tasa vulnera la directiva de autorización en materia de telecomunicaciones, por lo que no pueden quedar gravados estos operadores con un “canon” por la autorización municipal correspondiente. Lógicamente, a partir de dicha sentencia del TJUE, el Tribunal Supremo cambió de criterio y empezó a declarar la nulidad de las correspondientes ordenanzas municipales de telefonía móvil. En estos momentos, la cuestión no está cerrada de forma definitiva, al haber sido elevado de nuevo una cuestión prejudicial al TJUE por un órgano jurisdiccional español para aclarar si el término canon de la directiva europea es equivalente al concepto de tasa del derecho interno español.

4.6.4. Tasa por paso de vehículos

¿Qué grava la tasa por paso de vehículos?

Se trata de una tasa que grava la entrada de vehículos a través de las aceras municipales para acceder a un garaje de titularidad privada en la mayoría de los casos.

Evidentemente, esta tasa debe fijarse por el sistema general de cuantificación de la ley (el de intentar valorar la utilidad derivada de este aprovechamiento del dominio público local), al no estar prevista la aplicación del régimen especial del 1,5 por 100.

Hay dos formas básicas de intentar configurar esta tasa:

  1. En función de los metros lineales del vado correspondiente y teniendo en cuenta, a su vez, la categoría fiscal de la calle donde está ubicado en paso de vehículos.
  2. En función no solo de los metros lineales del vado y de la categoría fiscal, sino también del número de vehículos que utilizan el vado y, por tanto, la intensidad de la utilización del dominio público local. Esto puede hacerse en función de la superficie interior del garaje.

La cuantificación del apartado b) es mucho más justa desde el punto de vista tributario porque pagaría menor tasa el vado de 5 metros lineales que, por ejemplo, tiene 3 vehículos dentro que aquel de 5 metros lineales que utilizan 1.000 vehículos por su gran superficie interior.


4.6.5. Tasa por la utilización de instalaciones deportivas municipales

¿Qué grava la tasa por instalaciones deportivas municipales

Se trata de una tasa por prestación del servicio municipal correspondiente a los servicios municipales deportivos, tanto si son prestados directamente por el municipio como si lo son a través de alguna de las fórmulas previstas de gestión indirecta.

Lógicamente, y al igual que ocurre con la tasa de gestión del servicio de residuos urbanos, los ingresos previstos por la tasa no pueden superar el coste del servicio determinado por el ayuntamiento (respeto del principio de equivalencia de coste-ingreso de las tasas).

En algunos municipios la financiación de este servicio se realiza mediante la figura del precio público (véase el apartado de precios públicos).


4.6.6. Tasa por el estacionamiento de vehículos en la vía pública

¿Qué grava la tasa por el estacionamiento de vehículos en la vía pública?

Aunque la ley configura al “estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse” como una tasa que debe pagarse por utilizar el dominio público municipal (el aparcamiento del vehículo en la vía pública supone, lógicamente, la ocupación temporal del dominio público), quizás hubiera sido más oportuno habilitar la posibilidad de que fuera una tasa por la prestación del servicio de estacionamiento en la vía pública.

En este caso, el coste municipal del servicio de estacionamiento estaría formado tanto por el coste del personal municipal dedicado al mismo (policía local fundamentalmente y el personal administrativo que pueda dedicarse a ello) como, en su caso, por el coste del servicio prestado por las concesionarias del servicio allí donde se haya establecido una fórmula de gestión indirecta del mismo.

De esta forma, se superaría el obstáculo que actualmente existe en la configuración de las tasas por utilización del dominio público, que deben determinarse casi siempre, por el valor derivado de la utilidad de aprovechar dicho espacio público, criterio legal que es demasiado general y que provoca que, en no pocas ocasiones, los tribunales de justicia hayan anulado determinadas ordenanzas fiscales reguladoras de este tipo de tasas precisamente por entender no suficientemente motivados los argumentos municipales determinantes de la tasa, lo que genera una inseguridad jurídica no solo al propio ayuntamiento, sino también a los contribuyentes.


¿Cómo se calcula la cuantía de la tasa por el estacionamiento de vehículos en la vía pública?

A la hora de cuantificar la utilidad derivada de la utilización del dominio público en este tipo de tasas, en algunos municipios importantes se calcula la tasa tomando como referencia la cuantía de la tasa derivada de los aparcamientos privados, lo que parece bastante razonable y un método objetivo de calcular dicha utilidad. Máxime si tenemos en cuenta que en las tasas por utilización del dominio público, dicha utilidad lo es a efectos de fijar la tasa “como referencia” pero no como un límite absoluto infranqueable, como ocurre con las tasas por la prestación de servicios municipales.


4.6.7. Tasa por la utilización de cajeros en la vía pública

¿Qué grava la tasa por la utilización de cajeros en la vía pública?

Esta tasa grava la utilización del dominio público derivada de la existencia de cajeros automáticos de las instituciones financieras que den a la vía pública (en ningún caso serían susceptibles de ser gravados con la tasa los cajeros de la superficie interna y privada de estas instituciones, donde el cliente debe acceder a la superficie interior del establecimiento para poder operar con el cajero).

Aunque inicialmente hubo cierta discusión acerca de quién era realmente el beneficiario de la utilización del cajero ubicado en la vía pública, lo cierto es que el Tribunal Supremo ya aclaró este extremo (y declaró ajustado a la legalidad la existencia de esta tasa) en el año 2009, al señalar que quien realmente se beneficia es la entidad financiera, aunque el cliente utilice físicamente la vía pública para acceder al cajero.


¿Cómo se calcula la cuantía de la tasa por la utilización de cajeros en la vía pública?

Si bien la legalidad de la tasa no ofrece dudas, el problema radica, al igual que en todas las tasas de utilización del dominio público (salvo la tasa del 1,5), en su método de cuantificación, ya que es difícil valorar la utilidad derivada de ocupar uno ó dos metros cuadrados de la vía pública para acceder al cajero.

Lo realmente importante es dilucidar qué sistema de cuantificación de la utilidad de ocupar la vía pública subyace detrás de la fijación de la tarifa de la tasa, que no es sino el último paso para su correcta configuración jurídica.


4.7. Régimen especial de tributación local de Telefónica

¿En qué consiste el régimen de tributación local de Telefónica?

Salvo en lo relativo al IBI, Telefónica dispone de un régimen especial de tributación local. Todas las entidades locales perciben anualmente una compensación financiera por el régimen especial de tributación local que desde 1988 tiene la compañía Telefónica SAU (telefonía fija). Este régimen especial de tributación de esta sociedad consiste, resumidamente, en que tributa por el IBI sin especialidad y no paga el resto tributos locales, pero a cambio satisface una compensación anual del 2 por 100 de los ingresos de la compañía.


4.8. Contribuciones especiales

¿Quién debe pagar la contribución especial?

  • Si se trata de obras o establecimiento o ampliación de servicios que afecten a bienes inmuebles, sus propietarios.
  • Si afectan a explotaciones empresariales, los titulares de estas actividades
  • Si se trata del establecimiento o ampliación de los servicios de extinción de incendios, además de los propietarios de los bienes afectados, las compañías de seguros que desarrollen su actividad en el ramo de incendios en el municipio.
  • Si se trata de la construcción de galerías subterráneas, las empresas suministradoras que deban utilizarlas.
La contribución especial no puede superar el 90 por 100 del coste real de la obra municipal correspondiente, debiéndose distribuir su importe entre los obligados a su pago de acuerdo con módulos de reparto (metros lineales de fachada, etc.).

5. Precios públicos

¿Qué servicios son susceptibles de ser financiados mediante precios públicos?

En la medida en que haya un sector privado que también preste un determinado servicio similar al municipal y, por tanto, no exista reserva exclusiva a favor del ayuntamiento, la figura adecuada es la del precio público.

El precio público, aun siendo un ingreso de naturaleza pública y forme parte del presupuesto de ingresos municipal, no participa de la naturaleza del tributo (los tributos solo son los impuestos, tasas y contribuciones especiales), con las consecuencias importantes que conllevan, sobre todo, en materia de recaudación (las derivaciones de responsabilidad y la responsabilidad a los sucesores no es predicable de los precios públicos, al no ser un tributo).


¿Qué diferencia hay entre la financiación mediante tasa y precio público?

El que un servicio municipal se financie con una tasa o con un precio público no es, en absoluto, indiferente. Esta situación implica que, los ingresos previstos deben cubrir, al menos, (y no como ocurre con las tasas, donde es un límite máximo), el coste del servicio correspondiente, salvo que razones culturales o sociales justificadas por el municipio aconsejen una tarifa inferior que hagan que la previsión de recaudación no alcance a cubrir todo el coste.

Para elegir entre una u otra figura a la hora de financiar este servicio municipal habrá que analizar si en el municipio en cuestión existe oferta por parte del sector privado. Si así fuera, la figura del precio público sería lo más aconsejable, con dos ventajas claras frente a la tasa:

  • No es necesario cumplir con el requisito de que el ingreso no supere el coste del servicio (requisito que es esencial en las tasas).
  • Es más flexible su aprobación y modificación, que puede hacerse mediante acuerdo del pleno del ayuntamiento (y no mediante ordenanza fiscal, como ocurre con las tasas), e incluso cabe la delegación plenaria en la comisión de gobierno local.

6. Las transferencias estatales y autonómicas del sistema de financiación local

6.1. La participación en tributos del Estado (PTE) como elemento esencial del modelo

¿Qué es la participación en tributos del Estado (PTE)?

La participación de los municipios en los tributos del Estado (en adelante PTE) se configura de forma que su funcionamiento se coordina con el de los tributos propios de aquellos, para garantizar su suficiencia financiera, consagrada constitucionalmente, convirtiéndose en un mecanismo financiero de funcionamiento automático, perfectamente integrado en el sistema de financiación local.

Se trata de una transferencia financiera del Estado hacia los municipios de carácter incondicionada y no finalista, en los términos y condiciones previstos en el TRLHL y en las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado.


¿Cómo se financian las entidades locales con cargo a la PTE?

Depende del tipo de entidad local, para lo que hay que diferenciar entre:

  1. Municipios de más de 75.000 habitantes y las capitales de provincia o de comunidades autónomas:
    • Perciben una pequeña cesta de impuestos estatales (IRPF, IVA e Impuestos Especiales), que no llega apenas al 2 por 100 del rendimiento que el Estado ha obtenido en cada uno de estos municipios.
    • Además, perciben una transferencia financiera del Estado en concepto de Fondo Complementario de Financiación, transferencia que supone aproximadamente el 90 por 100 del total de PTE procedente del Estado (el otro 10 por 100 es la cesta de impuestos mencionada).
  2. Resto de municipios:

    • Perciben una transferencia del Estado (PTE) que se distribuye entre ellos según su población y fiscalidad.
  3. Las provincias se financian de forma similar a la de los municipios de más de 75.000 habitantes y capitales de provincia.


6.2. Aplicación del modelo de financiación local

¿Cómo se aplica en la práctica el modelo de financiación local?

La PTE correspondiente a cada año se percibe por las entidades locales mediante una especie de “anticipo de financiación”, denominado “entrega a cuenta”, equivalente al 95 por 100 de la financiación prevista que se derivaba de los ingresos consignados en los presupuestos generales del Estado.

Por supuesto, una vez liquidado el presupuesto general del Estado correspondiente se procede a calcular la liquidación definitiva de los municipios, determinada por la diferencia entre el valor definitivo de la PTE y las entregas a cuenta percibidas.

Pues bien, en la medida en que la recaudación de un año determinado no se puede repartir entre los municipios hasta dos años después por el IRPF (piénsese que el IRPF de 2015, por ejemplo, se declara en julio de 2016 y se procesa informáticamente a lo largo de 2016 y principios de 2017, por lo que hasta 2017 no se conoce su imputación territorial), la Ley de Presupuestos Generales del Estado establece el modo de percibir la financiación que corresponde a cada municipio (y provincia) que regula el TRLHL.

Así, las distintas leyes de presupuestos regulan:

  • La financiación provisional del año X (en lo que se conoce como entregas a cuenta), y que representa la parte más importante cuantitativamente de la financiación local.
  • La liquidación definitiva del año X-2 (2 años antes, una vez conocidos los datos definitivos del IRPF).

¿Cómo se calcula y de qué depende la financiación provisional (entregas a cuenta) de las entidades locales?

Lo más importante para comprender el sistema de financiación local es lo siguiente:

  • Las entregas a cuenta dependen de cuál sea la previsión anual de ingresos de los presupuestos generales del Estado (dependen del denominado ITE provisional).
  • La financiación definitiva depende de cual haya sido la recaudación real de los ingresos del Estado (dependen del ITE definitivo).

La financiación provisional se calcula aplicando el 95 por 100 a la previsión de ingresos de los PGE (a diferencia de las comunidades autónomas, a las que se aplica el 98 por 100).

Por tanto, toda financiación que no se perciba por las entidades locales en un determinado año (por ejemplo, mediante previsiones de ingresos de los PGE anormalmente bajas) se percibirá, efectivamente dos años después, con la liquidación definitiva, pero supone un diferimiento de financiación que beneficia a la Administración del Estado en perjuicio de las entidades locales (y comunidades autónomas).

¿Cómo evoluciona la PTE en el tiempo?

La PTE depende de un índice de evolución denominado ITE (ingresos tributarios del Estado), por lo que en función de cómo haya evolucionado dicha magnitud respecto del ITE del año de referencia (2004), así evolucionará la magnitud global de la PTE municipal.


¿Qué es el ITE provisional?

El ITE provisional es la previsión de incremento de dicho índice de recaudación estatal que determina la cantidad a percibir en los presupuestos generales del Estado en concepto de entregas a cuenta de la financiación del modelo.

Para el cálculo del incremento de los ITE provisionales del año X respecto del año 2004, hay que tener en cuenta lo siguiente:

  1. Se parte de la previsión total de ingresos de cada impuesto que conforman el ITE (IRPF, IVA e Impuestos Especiales sobre Alcohol, Tabaco e Hidrocarburos).
  2. De dicha previsión total de cada impuesto se restan los pagos previstos a las comunidades autónomas por su sistema de financiación.
  3. El importe que resulta es el importe que se considera para calcular el incremento de los ITE.
Por tanto, el ITE es un índice de caja, es decir, se tiene en cuenta la previsión de recaudación prevista en el Estado y se minora en los pagos previstos a realizar a las comunidades autónomas.

¿Qué es el ITE definitivo?

El ITE definitivo es el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado por IRPF, IVA e IIEE sobre Alcohol, Tabaco e Hidrocarburos en la parte estatal (no cedida a las comunidades autónomas) con datos de recaudación líquida definitiva (no con previsiones de recaudación, como ocurre en el caso del ITE provisional) entre el año que corresponda y el año 2004 (año de referencia).

El ITE definitivo sirve para poder calcular el importe que finalmente  corresponde a una determinada entidad local (en el caso de grandes municipios) o para un conjunto de municipios (para los municipios cuya PTE se distribuye en función de ciertas variables, como población y fiscalidad) en un año concreto y, por diferencia con la financiación provisional que percibió dos años antes (vía entregas a cuenta reguladas a través de la Ley de Presupuestos del Estado). La diferencia puede ser:

  • Positiva: es lo normal, habida cuenta de que la financiación provisional se calcula con un porcentaje de entregas a cuenta del 95 por 100.
  • Negativa, para lo cual se establecen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado plazos especiales y reglas concretas de devolución de estos saldos favorables al Estado.

6.3. La participación en los ingresos de las comunidades autónomas

¿Solamente financia a los municipios el Estado, o también las comunidades autónomas?

Algunas comunidades autónomas han establecido de las denominadas “participaciones en los tributos de las comunidades autónomas” (PICAs) que, como recurso de las haciendas locales, está regulada en el artículo 142 de la Constitución.

Dicha participación constituye un auténtico derecho constitucional de las entidades locales, que no puede ser conculcado mediante una negativa a ponerla en funcionamiento, una configuración poco acorde con su carácter de recurso básico para el normal funcionamiento de las finanzas locales o una dotación económica insuficiente, no ajustada a las múltiples funciones que el ordenamiento asigna a la Administración local.

El Tribunal Constitucional (sentencia 150/1990, de 4 de octubre) ha admitido que los ingresos derivados de las participaciones en tributos de otra hacienda puedan quedar vinculados a destinos concretos, es decir, ha establecido conforme a derecho la afectación de dichos recursos a fines concretos, criterio en abierta contradicción con el artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985.

Debido al escaso potencial recaudatorio de los tributos propios de las comunidades autónomas, lo más razonable es financiar estas transferencias vinculadas a las PICAs con cargo a los impuestos parcialmente cedidos, donde su elevada cuantía es garantía de éxito en la financiación de las entidades locales de su territorio competencial.


7. Fondos europeos

¿Cuáles son los objetivos de los fondos europeos para el período 2014-2020?

Al margen del sistema de financiación local, es obligado referirse también a los fondos europeos, porque las ciudades ocuparán un espacio cada vez más relevante como posibles beneficiarias directas de las transferencias de las instituciones comunitarias.

En concreto, la Unión Europea ha dotado un presupuesto de fondos europeos para el periodo 2014-2020 de 960.000 millones de euros. Esta dotación es un 3% inferior a la del periodo anterior y los objetivos temáticos que se persiguen son los recogidos en el siguiente cuadro:

FONDOS EUROPEOS 2014-2020: OBJETIVOS TEMÁTICOS

  1. Potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación.
  2. Mejorar el uso y la calidad de las tecnologías de la información y de la comunicación y el acceso a las mismas.
  3. Mejorar la competitividad de las PYME, del sector agrícola (en el caso del FEADER) y del sector de la pesca y la agricultura (en el caso del FEMP).
  4. Favorecer la transición a una economía baja en carbono en todos los sectores.
  5. Promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos.
  6. Conservar y proteger el medio ambiente y promover la eficiencia de los recursos.
  7. Promover el transporte sostenible y eliminar los estrangulamientos en las infraestructuras de red fundamentales.
  8. Promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad laboral.
  9. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza y la discriminación.
  10. Invertir en la educación, la formación, incluida la formación profesional, el desarrollo de las capacidades y el aprendizaje.
  11. Mejora de la capacidad institucional de las autoridades públicas y las partes interesadas y la eficiencia de la Administración pública.

¿Qué parte de esa dotación va destinada a las entidades locales españolas?

A finales del 2014, el Gobierno español y la Comisión Europea firmaron el Acuerdo de Asociación, el documento que traduce el Marco Estratégico Común (MEC) al contexto nacional y que incluye los compromisos para conseguir los objetivos de la Unión Europea a través de la programación de los fondos comunitarios.

El MEC y el Acuerdo de Asociación serán implementados en España a través de programas operativos que, finalmente, fueron aprobados por la Comisión Europea en agosto de 2015.

El Programa Operativo de Crecimiento Sostenible incluye un tramo local, dirigido directa y específicamente a las entidades locales, y dotado de 1.500 millones de euros, dividido en dos asignaciones:

  • Proyectos singulares de economía baja en carbono.
  • Estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible.

No obstante, estos no son los únicos fondos europeos de los que dispondrán las entidades locales, ya que también pueden desarrollar actuaciones a través de otros fondos con la participación de otras Administraciones públicas (comunidades autónomas, grupos de acción local, etc).


¿Qué tipología de proyectos se consideran proyectos singulares de economía baja en carbono?

Esta línea está dotada con 500 millones de euros para el periodo 2014-2020, y los proyectos han de enfocarse únicamente en aspectos medioambientales y energéticos, orientándose al cumplimiento de los objetivos generales de la Unión Europea en materia de energía y cambio climático:

  • Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
  • Reducir el consumo energético.
  • Aumentar la participación de las energías renovables en el mix energético.

Los proyectos elegibles se pueden abordar desde diversas ópticas, como la mejora de la eficiencia energética en la edificación y en las infraestructuras y servicios públicos, el aumento del uso de las energías renovables para producción de electricidad y usos térmicos en edificación e infraestructuras públicas, o los proyectos de movilidad urbana sostenible, básicamente relacionados con sistemas de transporte inteligente e infraestructuras destinadas al fomento del transporte urbano limpio.

Los fondos destinados a cofinanciar proyectos de economía baja en carbono son susceptibles de ser solicitados por entes locales con poblaciones inferiores a 20.000 habitantes.


¿Qué tipología de proyectos se consideran estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible?

Para esta línea se destinarán unos 1.000 millones de euros. La principal novedad del periodo de programación 2014-2020 para las entidades locales es que se “exigirá la existencia de una estrategia integrada o plan estratégico de carácter general que sirva de marco de referencia territorial y sectorial para la propia definición, desarrollo y evaluación de tales actuaciones”.

Las estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible no deben ser temáticamente exhaustivas, abordando todos los temas y ámbitos posibles, sino que deben definir prioridades y ello supone una elección y una jerarquización de los retos a abordar y los objetivos a conseguir.

No obstante, la estrategia debe servir para establecer todas las interrelaciones relevantes en el contexto del área urbana y la problemática identificada entre los retos económicos, ambientales, climáticos, demográficos y sociales que le afectan.

Los principales elementos para elaborar las estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible son:

  • Formular estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible y no actuaciones u operaciones específicas no integradas en un contexto más amplio.
  • Elaborar una estrategia coherente, equilibrada y con una visión de largo plazo, y no únicamente proyectos para abordar problemáticas específicas.
  • Avanzar hacia un concepto más flexible e integrador de área urbana, pudiendo desbordar las demarcaciones administrativas.
  • El programa de actuaciones incluido en la estrategia deberá contar con un conjunto de indicadores de evaluación y seguimiento que servirán para valorar el grado de consecución de los objetivos de la estrategia.

La Comisión Europea pretende que el uso de los fondos europeos tenga un impacto visible en la sociedad, por lo que suele establecer umbrales elevados de población para poder acceder a determinados fondos. Por ello, este programa reserva los fondos para cofinanciar estrategias de desarrollo urbano integrado y sostenible a ayuntamientos o agrupaciones funcionales de ayuntamientos que sumen poblaciones superiores a 20.000 habitantes.


¿Qué entes promueven las convocatorias para acceder a los fondos?

Para los proyectos referidos a estrategias de desarrollo urbano, las convocatorias se promueven desde la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio, y la gestión se comparte con la Dirección General de Coordinación de las Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, según se trate de ayuntamientos con poblaciones mayores o menores de 50.000 habitantes.

En el caso de los proyectos singulares de economía baja en carbono para ayuntamientos menores de 20.000 habitantes, y a las que pueden acudir las diputaciones provinciales, las convocatorias y consiguiente gestión de las ayudas se realiza por el IDAE (Instituto para el Ahorro y Diversificación Energética), organismo adscrito a la Secretaria de Estado de Energía.


¿Cuál es el porcentaje de cofinanciación europea de una actuación o proyecto?

El porcentaje de cofinanciación depende de la región en que se encuentre el municipio:
  • 85% para las Islas Canarias, por considerarse región ultraperiférica.
  • 80% para Andalucía, Extremadura, Murcia, Castilla-La Mancha, Galicia, Asturias, Ceuta y Melilla.
  • 50% para Madrid, Castilla y León, Cantabria, País Vasco, La Rioja, Navarra, Aragón, Cataluña, Baleares y la Comunidad Valenciana.
Para completar el resto de financiación necesaria para cada uno de los proyectos, los recursos pueden venir:
  • Del propio ayuntamiento.
  • Participación de otras Administraciones: entidades locales supramunicipales (diputaciones, cabildos, consejos, etc.) o comunidades autónomas.
  • Del sector privado. Un objetivo de la Comisión Europea es que la participación privada se incremente respecto al periodo de programación anterior.