1. Entidades que integran la Administración local
1.1. El sector público español
¿Qué es el sector público?
El Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010) define el sector público como todas las unidades institucionales residentes en una economía que están controladas por las Administraciones públicas. Esta definición incluye:- Las instituciones que son productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, y que se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores (sociedades privadas, hogares, etc...) y que efectúan operaciones de distribución de la renta y de la riqueza nacionales. Estas instituciones conforman, según estos criterios contables, el sector "Administraciones públicas".
- Las sociedades no financieras, cuasisociedades e instituciones sin fines de lucro con personalidad jurídica que son productores de mercado y están sometidas al control de las Administraciones públicas. Estas unidades conforman el subsector “sociedades no financieras públicas”.
Esta definición tiene implicaciones relevantes en la determinación y cálculo del déficit y la deuda pública y se aplica sin distinción a todos los países miembros de la UE. Sin embargo, será preciso recurrir a la legislación nacional específica en cada ámbito para delimitar qué entidades son consideradas Administraciones públicas.
Atendiendo a los niveles territoriales existentes en España, el sector público se clasifica en:
- Administración central.
- Comunidades autónomas.
- Entidades locales.
¿Cómo se estructura el sector público local?
El sector público local está integrado por las entidades básicas de la organización territorial del Estado. Estas entidades configuran el nivel de administración más cercano al ciudadano.
En concreto, el sector público local se encuentra formado por:
- Los municipios.
- Las provincias.
- Las islas en los archipiélagos balear y canario.
Tienen también la condición de entidad local:
- Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas.
- Mancomunidades.
- Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas y los correspondientes estatutos de autonomía.
- Áreas metropolitanas.
¿Cómo es la estructura del sector público local en España?
El sector público local español se caracteriza por presentar una estructura en la que predomina la presencia de municipios de reducido tamaño poblacional. Según datos del padrón del año 2014 publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadística), cerca del 84% de los municipios del territorio español tienen una población inferior a 5.000 habitantes. Es más, el 60,5% tienen un tamaño poblacional que no alcanza los 1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total de municipios españoles los que tienen una población superior a 50.000 habitantes.
En España solo existen cuatro municipios que se encuentran en el tramo de población que oscila entre 500.000 y un millón de habitantes y únicamente dos municipios superan el millón de habitantes (Madrid y Barcelona).
¿Cómo es la distribución de los municipios por comunidades autónomas?
El análisis por comunidades autónomas revela que más del 27% del total de municipios se localizan en Castilla y León (2.248 municipios de un total de 8.117 municipios), seguido de Castilla-La Mancha y Cataluña, con un porcentaje de municipalidades de más del 11% en ambos casos.
Por el contrario, las comunidades autónomas que menor densidad municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, con un total de 78, 67 y 45 municipios en cada una de ellas.
Diez de las diecisiete comunidades autónomas concentran sus municipios en el tramo de menos de 1.000 habitantes: Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Comunidad Foral de Navarra, La Rioja y País Vasco. Las comunidades autónomas que mayor número de municipios tienen con población inferior a 1.000 habitantes son Castilla y León y La Rioja, con una concentración superior al 88% de municipios con menos de 1.000 habitantes en el primer caso y del 83% en el caso de La Rioja. Asimismo, hay que destacar que, a excepción de Aragón, Cataluña y Comunidad Valenciana, ninguna de estas comunidades autónomas presentan un núcleo de población superior a 500.000 habitantes.
Por otra parte, las comunidades autónomas de Andalucía, Asturias, Baleares, Cantabria, Comunidad de Madrid y Galicia presentan una estructura territorial muy similar, en las que el tramo de población predominante son los municipios con población entre 1.000 y 5.000 habitantes. Asimismo, cabe destacar que ninguna de estas comunidades autónomas, a excepción de Andalucía y Madrid, presenta núcleos de población por encima de los 500.000 habitantes.
Las comunidades autónomas de Canarias y de Murcia se caracterizan por presentar una estructura municipal en la que un 38,6 y un 57,8%, respectivamente, de los municipios se concentran en el tramo de población comprendido entre los 10.000 y 50.000 habitantes. Por otra parte, hay que destacar que entre las dos comunidades autónomas solo existen cuatro municipios con una población inferior a 1.000 habitantes.
1.2. El municipio
¿Qué es el municipio?
El municipio se define como la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Se configura como cauce inmediato de la participación ciudadana en los asuntos públicos, y entidad que institucionaliza y gestiona con autonomía los intereses propios de su comunidad vecinal.
Para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, los municipios, a través del ayuntamiento como órgano de gobierno y administración de la entidad local, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos.
¿Cuáles son los municipios de gran población?
Se consideran municipios de gran población:
- Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
- Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.
- Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.
- Los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes y que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
En los dos últimos casos se exige que así lo decidan las asambleas legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
¿Cuáles son los elementos que configuran un municipio?
Los elementos esenciales del municipio son tres: el territorio, la población y la organización.
- El territorio, donde el ayuntamiento ejerce sus competencias se denomina término municipal.
- Población, integrada por todas las personas que residen en el municipio.
- Organización, en referencia al gobierno y la administración de la entidad. Ambos corresponden al ayuntamiento, integrado por el alcalde y los concejales.
¿Cuál es el proceso para crear o suprimir municipios o alterar el término municipal?
La creación o supresión de municipios, al igual que la alteración de términos municipales, se regulará en la legislación sobre régimen local de las comunidades autónomas. Requerirá, en todo caso, audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.
Además, la creación de nuevos municipios debe cumplir las siguientes condiciones:
- Es necesario que exista un núcleo de población territorialmente diferenciado de, al menos, 5.000 habitantes.
- Los municipios resultantes deberán contar con la capacidad económica necesaria para el cumplimiento de las competencias municipales, así como mantener la calidad de los servicios que se venían prestando.
Por otro lado, los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión.
Las diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la comunidad autónoma, son las encargadas de coordinar y supervisar la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.¿Quiénes forman la población del municipio?
La población del municipio está constituida por los vecinos del mismo. La condición de vecino se adquiere por la inscripción en el padrón municipal, que tiene la naturaleza de registro administrativo.
Toda persona que viva en España tiene la obligación de inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios municipios, únicamente deberá inscribirse en el que habite durante más tiempo a lo largo del año.
¿Cuáles son los derechos y deberes de los vecinos?
Los residentes en los municipios, en cuanto vecinos, tienen los derechos y deberes que a continuación se enumeran:
- Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral.
- Participar en la gestión municipal de acuerdo con las distintas fórmulas previstas en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal.
- Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales.
- Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.
- Obtener información sobre todo tipo de expedientes y documentos municipales.
- Pedir la celebración de consulta popular.
- Exigir la prestación de servicios públicos de competencia municipal.
- Ejercer la iniciativa popular.
- Cualesquiera otros recogidos en las leyes.
1.3. La provincia y la isla
¿Qué es la provincia?
La provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Por su condición de entidad local territorial, la provincia ajusta su organización, competencias y funcionamiento a la normativa de administración y régimen local.
El órgano de gobierno y administración de la provincia como entidad local es la diputación.
Por sus peculiaridades, conviene distinguir:
- Diputaciones forales, que tienen competencias que en otras comunidades autónomas corresponden al Estado o a la propia comunidad, por ejemplo: la gestión del Concierto Económico del Estado con el País Vasco, la financiación de la comunidad autónoma, la gestión de servicios sociales, la gestión de la participación de los municipios en los tributos concertados, etc.
- Diputaciones de régimen común, que difieren según la comunidad autónoma donde estén integradas, ya que al legislar éstas en materia local pueden delegar competencias o la gestión ordinaria de servicios propios de la comunidad autónoma.
¿Cuáles son los fines de la provincia?
Los fines de la provincia son garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales en el marco de la política económica y social y, en particular:
- Asegurar la prestación integral y adecuada, en todo su territorio, de los servicios de competencia municipal.
- Participar en la coordinación de la Administración local con la de la comunidad autónoma y la del Estado.
¿Qué es la isla?
La isla es una entidad local con personalidad jurídica propia. También es división territorial de la comunidad autónoma respectiva y del Estado. Como entidad local se asemeja a la diputación, pues ambas gozan de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos.
Los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla son los consejos insulares (Illes Balears) y los cabildos insulares (Canarias).
Los consejos insulares tienen un carácter híbrido –como entidad local análoga a las diputaciones y como institución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears– a los que el Estatuto de Autonomía de dicha comunidad les asigna competencias ejecutivas y de gestión en materias de la comunidad autónoma.
Los cabildos insulares tienen también un carácter híbrido –como entidad local análoga a las diputaciones y como institución de la Comunidad Autónoma de Canarias–, gestionando recursos del Régimen Fiscal de Canarias y servicios que la comunidad autónoma les ha delegado.
Además, en el archipiélago canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares. Éstas son órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Los presidentes de los cabildos insulares de las provincias correspondientes integran estos órganos, presidiéndolos el del cabildo de la isla en que se halle la capital de la provincia.
1.4. Otras entidades locales
¿Qué son las mancomunidades?
Las mancomunidades son asociaciones de municipios cuyas competencias deben estar orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Las mancomunidades están dotadas de personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Los municipios asociados pueden pertenecer a diferentes comunidades autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las comunidades afectadas.
La constitución de la mancomunidad no puede nunca suponer un vaciamiento competencial de las entidades municipales.
¿Cómo se crean las mancomunidades?
La creación de las mancomunidades tiene como elemento determinante la elaboración y aprobación de los estatutos que las regirán en cada caso. Los estatutos deben regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las comunidades autónomas y se ajustará a las siguientes reglas:
- La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.
- La diputación o diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.
- Los plenos de todos los ayuntamientos deben aprobar los estatutos.
¿Cómo se modifican o suprimen las mancomunidades?
Se seguirá un procedimiento similar al de creación para la modificación o supresión de mancomunidades.
¿Qué son las comarcas?
Las comarcas son entidades locales supramunicipales, diferentes de la provincia, creadas por las comunidades autónomas en sus respectivos territorios, y que agrupan a un conjunto de municipios cuyas características determinan unos intereses comunes y que precisan de una gestión propia o de la prestación conjunta de servicios en dicho ámbito territorial.
Las comarcas tienen carácter asociativo y asumen competencias y funciones de los municipios integrados, si bien estos conservarán su organización y la administración de su patrimonio. De hecho, la creación de estas entidades locales no puede suponer para los municipios la pérdida de la competencia para prestar los servicios que exige la ley, ni privar a los mismos de intervenir en los ámbitos materiales que aquella les atribuye.
¿Quién ostenta la competencia para la creación de las comarcas?
Las comarcas se pueden crear por las comunidades autónomas, siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes estatutos de autonomía.
Las leyes de las comunidades autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que se les asignen.
Las comarcas podrán crearse a iniciativa de los municipios interesados. De cualquier forma, no podrán constituirse si a ello se oponen las dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales municipios representen, al menos, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.
Cuando la comarca vaya a agrupar a municipios de más de una provincia, será necesario un informe favorable de las diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan.
¿Qué son las áreas metropolitanas?
Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
¿Quién crea, modifica o suprime las áreas metropolitanas?
La creación, modificación y supresión de las áreas metropolitanas se llevará a cabo por las comunidades autónomas, mediante ley, y de acuerdo con lo establecido en el correspondiente estatuto de autonomía, previa audiencia de la Administración General del Estado, de los ayuntamientos y de las diputaciones afectadas.
Será la legislación autonómica la que determine los órganos de gobierno y administración de estas entidades supramunicipales, en los que estarán representados todos los municipios integrados en el área.
2. Marco jurídico local
¿Cuáles son las fuentes del derecho aplicables a las entidades locales?
Las entidades locales, en cuanto Administraciones públicas integradas en el ordenamiento jurídico español, están sometidas al elenco de normas que constituyen el denominado derecho administrativo o público y, al estar sometidas a la ley y al derecho, tal y como señala nuestra Constitución, solo pueden actuar cuando el marco jurídico les habilita para ello.
Dentro del marco jurídico administrativo, las entidades locales deberán tener en cuenta especialmente las normas que configuran el ordenamiento jurídico local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su organización, funcionamiento, relaciones con terceros, relaciones internas, contratación, etc.
Las fuentes del ordenamiento local son las mismas o propias del derecho administrativo, que se clasifican en fuentes directas e indirectas.
Son fuentes directas del derecho administrativo y, por tanto, del ordenamiento local, por este orden:
- La Constitución española de 1978.
- Los tratados internacionales.
- La ley y las disposiciones normativas con fuerza de ley, es decir, los decretos o reales decretos-leyes y los decretos o reales decretos legislativos.
- El reglamento.
- La costumbre.
- Los principios generales del derecho.
Por su parte tienen la consideración de fuentes indirectas:
- La jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo.
- La doctrina científica.
A todo lo anterior hay que añadir las normas, sin rango de ley, emanadas de las entidades locales y, en concreto, las ordenanzas y reglamentos dictados por estas en la esfera de sus competencias y en virtud de su potestad reglamentaria.
2.1. Legislación estatal y autonómica sobre régimen local
¿Qué sujetos pueden legislar en materia de régimen local?
En el marco de las fuentes del ordenamiento jurídico local no existe un único legislador, es decir, la ley, en cuanto fuente del derecho, podrá ser dictada por dos sujetos diferentes: el Estado y las comunidades autónomas a través de sus poderes legislativos correspondientes. De este modo, la existencia de varios sujetos con capacidad normativa complica este sistema de fuentes.
Ello se debe a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que realiza nuestra Constitución en materia de régimen local, atribuyendo potestades legislativas a ambas Administraciones, si bien con distinto alcance, y entendiendo por régimen local la regulación básica de la organización, el procedimiento y el régimen de recursos de la Administración local.
¿Qué competencias tiene el Estado en materia de régimen local?
El Estado puede legislar en materia de régimen local en virtud de la competencia exclusiva que le reconoce la Constitución para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
A partir de esta competencia, el Estado elabora la legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas locales. Al tratarse de la legislación básica, debe ser respetada por las demás Administraciones, como es el caso de las comunidades autónomas.
¿Cuál es la legislación básica del Estado en materia de régimen local?
La legislación básica del Estado en materia de régimen local está constituida por el conjunto de normas que disciplinan toda su organización y actividad.
Entre dichas normas, destacan las siguientes:
- Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RS).
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).
- Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RB).
- Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales (RPD).
- Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
- Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMGL).
- Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF).
- Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).
¿Cuáles son las competencias de las comunidades autónomas en materia de régimen local?
Dado que el Estado tiene competencia exclusiva para dictar la legislación básica del régimen local y, de acuerdo con el sistema constitucional de distribución de competencias, las comunidades autónomas pueden asumir en sus estatutos el desarrollo legislativo de esa normativa básica, desarrollo que siempre deberá respetar las bases fijadas por el Estado.
Dentro de las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de régimen local, podemos distinguir los dos bloques siguientes:
- Las que han asumido competencia exclusiva, respetando la normativa básica.
- Las que solo han asumido competencias de desarrollo legislativo y ejecución.
En los cuadros siguientes se recogen las comunidades autónomas incluidas en cada uno de los bloques anteriores:
¿Qué comunidades autónomas han elaborado leyes de régimen local aplicables en su territorio?
En el siguiente cuadro se recogen las comunidades autónomas que han promulgado leyes de régimen local específicas:
¿Qué novedades sobre régimen local supusieron las reformas de los estatutos de autonomía?
Algunas de las reformas de estatutos de autonomía aprobadas (Comunidad Valenciana, 2006; Cataluña, 2006; Illes Balears, 2007; Andalucía, 2007; Aragón, 2007; y Extremadura, 2011) supusieron en su momento importantes cambios en el marco del sector local.
Uno de los más relevantes fue la aparición de las veguerías, en sustitución de las diputaciones provinciales en Cataluña. La veguería, como gobierno local, tiene naturaleza territorial y goza de autonomía para la gestión de sus intereses. El gobierno y la administración de la veguería corresponden al Consejo de veguería, formado por el presidente y por los consejeros de la veguería. En su caso, la alteración de límites provinciales se ajustará a lo previsto en el artículo 141.1 de la Constitución.
En Aragón, por su parte, la reforma supuso reforzar la apuesta de la comunidad por la comarca como como entidad supramunicipal principal.
¿Qué otra legislación regula las competencias de las entidades locales?
Las competencias locales no solo vendrán determinadas por la legislación estatal o autonómica sobre régimen local, sino también, por la legislación sectorial de las distintas materias o sectores de actividad: medio ambiente, transporte, servicios sociales, mercados, residuos, etc.
De acuerdo con esto, las facultades de atribución competencial a las corporaciones locales, así como las de coordinación y control, corresponderán a aquel sujeto que tenga atribuida la competencia por razón de la materia. Por ejemplo, si la comunidad autónoma en la que se ubica el ayuntamiento tiene competencias en materia de medio ambiente, corresponderá a la comunidad autónoma la determinación de las funciones y actividades que, en este sector de actividad, pueden ejercer sus ayuntamientos, siempre partiendo de que los mismos tengan atribuidas competencias en estas materias.
2.2. La potestad reglamentaria local
¿Qué es la potestad reglamentaria local?
La potestad reglamentaria local es un poder de naturaleza pública ejercido por las entidades locales mediante el cual se dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, y circunscritas a su ámbito territorial.
La manifestación más importante de esta potestad reglamentaria es la posibilidad de las entidades locales de elaborar y aprobar las ordenanzas y los reglamentos locales.
¿Dónde se reconoce la potestad reglamentaria de las entidades locales?
La potestad reglamentaria de las entidades locales está reconocida, de forma directa, en la legislación sobre régimen local, tanto básica del Estado como, en su caso, autonómica y, de forma implícita, en la Constitución.
En el caso de la Constitución, son varios los preceptos que apuntan a este reconocimiento de la potestad reglamentaria de las entidades locales, si bien ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a través de la atribución a las mismas de autonomía para el ejercicio de sus competencias, su organización y gestión de intereses propios.
Es en la legislación sobre régimen local donde se reconoce de forma expresa que, además de potestades como la de autoorganización, sancionadora o expropiatoria, las entidades locales gozan de potestad reglamentaria.
¿Cuáles son los límites de la potestad reglamentaria local?
Los límites de la potestad reglamentaria local son los mismos que los de la potestad reglamentaria en general. Sin embargo, en el caso de las entidades locales es necesario reforzar el necesario respeto del principio de reserva de ley y la concreción de la materia reglamentaria.
Tradicionalmente dichos límites de la potestad reglamentaria se han clasificado en límites formales y materiales.
¿Cuáles son los límites materiales de la potestad reglamentaria local?
Los límites materiales o sustantivos de la potestad reglamentaria local se refieren al contenido mismo del reglamento, es decir, a las limitaciones que se impondrán a este. Dichas limitaciones se concretan en el necesario respeto de dichos reglamentos a los principios generales del derecho y, sobre todo, a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa.
En este sentido, las ordenanzas y reglamentos, y los bandos del alcalde, deberán dictarse dentro del ámbito competencial de las entidades locales y en ningún caso podrán contener preceptos contrarios a las leyes.
En consecuencia, el reglamento (reglamentos en sentido estricto y ordenanzas) debe vincularse a la ley. Sin embargo, este principio presenta unos caracteres propios en la Administración local a causa del distinto papel que puede jugar la ley en la determinación de las competencias locales. Las competencias locales estarán determinadas por la ley, estatal o autonómica, según el reparto de competencias establecido en la Constitución y, por tanto, también lo estarán el ámbito de la potestad reglamentaria local y su grado de vinculación a la potestad reglamentaria estatal o autonómica de desarrollo de la legislación sectorial.
¿Cuáles son los límites formales de la potestad reglamentaria?
Los límites formales de la potestad reglamentaria local son los que afectan al aspecto externo del reglamento. Dentro de éstos cabe incluir todas las reglas relativas a la competencia y el procedimiento de aplicación de los reglamentos de las entidades locales, es decir, la potestad reglamentaria en las entidades locales deberá ser ejercida por los órganos competentes para ello según la legislación y por los procedimientos legalmente establecidos.
¿Qué normas pueden emitir las entidades locales en ejercicio de su potestad reglamentaria?
Cuando nos referimos a la potestad reglamentaria local es frecuente referirse genéricamente a los reglamentos locales. No obstante, dentro de esta categoría cabe distinguir distintos tipos, que pueden agruparse en dos: reglamentos y ordenanzas. Dentro de estas últimas existe una amplia tipología derivada de la conceptuación de las mismas como el medio genérico de intervención en la actividad de los ciudadanos.
En todo caso, puede hacerse la siguiente enumeración de los reglamentos municipales:
- Reglamento orgánico
- Reglamentos de servicios
- Ordenanzas generales no específicas
- Ordenanzas generales sobre uso del suelo y edificación
- Ordenanzas fiscales
¿Qué procedimiento se sigue para la aprobación de las ordenanzas municipales?
El procedimiento general para la aprobación de las ordenanzas municipales debe ajustarse a las siguientes reglas:- Aprobación inicial por el pleno.
- Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el pleno.
La aprobación inicial por el pleno deberá ir precedida de los correspondientes trámites internos de elaboración, con la participación de las correspondientes comisiones. Cabe destacar el necesario y preceptivo informe del secretario de la corporación, del interventor si afecta a la gestión económico-financiera de la entidad y de otros órganos consultivos cuando se establezca expresamente.
En cuanto a la entrada en vigor de la ordenanza, ésta se producirá tras su publicación íntegra en el boletín oficial de la provincia.
Para la modificación de los reglamentos y ordenanzas deberán cumplirse estos mismos trámites.
¿Cómo se elaboran y aprueban las ordenanzas fiscales?
Las entidades locales ejercen la potestad reglamentaria en materia tributaria mediante ordenanzas fiscales, que pueden ser de dos tipos:- Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales.
- Ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, recaudación e inspección de los tributos locales.
El procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales se desarrolla en las siguientes fases:
- Aprobación provisional por el pleno y por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, del acuerdo de imposición y ordenación del tributo.
- En todo caso, será conveniente presentar una memoria económica en la que se evalúen las consecuencias presupuestarias derivadas de la aprobación de la ordenanza.
- Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales se expondrán en el tablón de anuncios de la entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones pertinentes.
- En todo caso, las entidades locales publicarán los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial.
- Finalizado el periodo de exposición pública, las corporaciones adoptan los acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, derogación o modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En caso de que no se presenten reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.
- Los acuerdos definitivos y el texto íntegro de las ordenanzas se publicarán en el boletín oficial de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta su publicación.
¿Cuál es el contenido obligatorio de las ordenanzas fiscales?
El contenido mínimo y obligatorio de las ordenanzas fiscales que regulan los tributos propios de las entidades locales debe ser el siguiente:- La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo.
- Los regímenes de declaración y de ingreso.
- Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.
3. Las competencias locales
3.1. La autonomía local
¿Qué es la autonomía local?
La Carta Europea de Autonomía Local, aprobada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988, define la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Asimismo, señala que el ejercicio de las competencias públicas debe corresponder, preferentemente, a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, es decir, a la Administración local.La autonomía de las entidades locales es de naturaleza administrativa y, por ende, diferente de la de las comunidades autónomas, ya que esta es de carácter político. Las entidades locales ejercen funciones exclusivamente administrativas y su poder normativo es meramente reglamentario o administrativo, de modo que no participan del poder político del Estado, ya que este se encuentra territorialmente distribuido entre el Estado y las comunidades autónomas.
¿Dónde se regula la autonomía local?
La Constitución española reconoce y organiza la autonomía de las entidades locales en su Título VIII. Los artículos 137, 140 y 141 recogen declaraciones expresas en este sentido. El primero de los preceptos señala que “todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” en referencia a los municipios, provincias y comunidades autónomas. El artículo 140, por su parte, garantiza la autonomía de los municipios y su personalidad jurídica plena, en tanto que el artículo 141 define la provincia como una entidad local con personalidad jurídica propia, atribuyendo su gobierno y administración autónoma a las diputaciones.
En idénticos términos se pronuncia la normativa de régimen local señalando, en primer lugar, que los municipios gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades y, en segundo término, que la provincia y, en su caso, la isla, gozan de la misma autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
¿Cuál es el papel del Tribunal Constitucional en el mantenimiento de la autonomía local?
El Tribunal Constitucional se erige en el máximo garante de la autonomía local frente a eventuales vulneraciones de la misma por parte del Estado o de las comunidades autónomas. Sin embargo, esta garantía que constituye el Tribunal Constitucional ha chocado tradicionalmente con la falta de legitimación de las entidades locales para plantear de forma directa el recurso de inconstitucionalidad.
En 1999, se promulgó la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que incorporaba la tradicional reivindicación de las entidades locales de poder acceder al mismo en defensa de ese ámbito de autonomía local que garantiza la Constitución.
La reforma no legitima a las corporaciones locales para interponer el recurso de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para plantear “conflictos en defensa de la autonomía local”. El conflicto se originará cuando una norma legal del Estado o una disposición normativa con rango de ley de las comunidades autónomas lesione la autonomía local garantizada por la Constitución.
Estarán legitimados para plantear este tipo de conflictos:
- El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley.
- Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen, como mínimo, un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente.
- Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial.
¿Cómo se hace efectiva la autonomía local?
La actual legislación local (Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, LBRL) dispone que, para la efectividad de la autonomía local, la legislación del Estado y de las comunidades autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas, su derecho a participar en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. Se atribuyen a estas entidades las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
En todo caso, cabe señalar tres elementos esenciales para garantizar la autonomía local:
- La independencia de los miembros de las corporaciones locales frente a otros poderes.
- La precisión clara de las competencias de la entidad y su separación con relación a otros entes territoriales superiores.
- La suficiencia financiera o de medios económicos para el cumplimiento de sus fines.
En definitiva, la efectividad de la autonomía local requiere que los municipios participen en todos aquellos asuntos que sean de su interés, aunque este no les sea exclusivo, y que les sean atribuidas las competencias precisas para ello.
3.2. Análisis de las competencias locales
¿Qué competencias se atribuyen a los municipios?
El artículo 25 de la LBRL recoge las materias sobre las que los municipios tienen competencias. En la enumeración de estas materias, se observa que se atribuye a los municipios una amplia capacidad genérica de actuación para promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Las competencias de los municipios se clasifican en competencias propias y competencias delegadas. Las competencias propias de los municipios solo podrán ser determinadas por ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás administraciones públicas.
El Estado y las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las entidades locales el ejercicio de su competencia, tratándose así de competencias delegadas.
Dentro de las competencias propias, a su vez, hay que distinguir entre competencias exclusivas y competencias concurrentes con las del Estado y las de las comunidades autónomas. Las competencias exclusivas nunca serán plenas, sino parciales, al estarles vedada la función legislativa, si bien las ejercerán en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad. Las competencias concurrentes, por su parte, deberán ejercerse atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás administraciones públicas.
Es importante destacar que con la aprobación de la LRSAL se ha conseguido una mayor clarificación de las competencias de los municipios para eliminar duplicidades entre las distintas Administraciones. Con la nueva regulación se ha logrado una mayor diferenciación entre competencias propias, impropias y mínimas de las entidades locales.
Así, las entidades locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración pública.
A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.
Para el caso concreto de los ayuntamientos, se delimitan con mayor precisión las competencias, redefiniendo los servicios mínimos a prestar por cada municipio en función de su población.
¿Cuáles son las competencias propias de los municipios?
Las materias en las que los municipios podrán ejercer competencias propias se enumeran en el artículo 25.2 de la LBRL. Esta enumeración constituye la garantía mínima de la autonomía municipal, como se indica en los artículos 2 y 7 de dicha ley, en los que se establece la reserva de ley, estatal o autonómica, para la determinación concreta del alcance de tales competencias y del modo de su ejercicio. Por tanto, los municipios ejercerán, en todo caso, competencias en los términos de la legislación estatal y autonómica, en las materias, descritas con posterioridad en el apartado de servicios públicos, entre las que destacan las siguientes: seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas, protección civil, prevención y extinción de incendios, urbanismo, promoción y gestión de viviendas, parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales, abastos, ferias, mercados, defensa de consumidores, protección de la salubridad pública, cementerios, prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social, suministro de agua y alumbrado público, servicio de limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado, transporte público de viajeros, actividades o instalaciones culturales o deportivas, ocupación del tiempo libre y participación en la programación de la enseñanza y cooperación con la administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos.
La prestación de estas materias constituye el marco general o campo de actuación para el ejercicio de competencias por los municipios. Sin embargo, la ley no especifica en qué consistirá y qué alcance debe tener cada una de ellas o cómo deben ser ejercidas por los ayuntamientos.
¿Cuáles son los servicios mínimos obligatorios que deben prestar los municipios?
La legislación obliga a los municipios a prestar un mínimo de servicios en función del tamaño poblacional del mismo, pudiendo hacerlo, no obstante, tanto de forma asociada como individual.
Todos los municipios
- Alumbrado público
- Cementerio
- Recogida de residuos
- Limpieza viaria
- Alcantarillado
- Abastecimiento domiciliario de agua potable
- Acceso a los núcleos de población
- Pavimentación de las vías públicas
- Control de alimentos y bebidas
Municipios de más de 5.000 habitantes
- Parque público
- Biblioteca pública
- Mercado
- Tratamiento de residuos
Municipios de más de 20.000 habitantes
- Protección civil
- Prevención y extinción de incendios
- Prestación de servicios sociales
- Instalaciones deportivas de uso público
Municipios de más de 50.000 habitantes
- Transporte colectivo urbano de viajeros
- Protección del medio ambiente
¿Qué papel juegan las diputaciones provinciales en la prestación de los servicios mínimos obligatorios?
La LRSAL ha supuesto reforzar el papel de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares o entidades equivalentes. Entre las medidas adoptadas encaminadas a este fin, hay que destacar que las diputaciones o entidad equivalente deberán asumir la coordinación de la prestación de determinados servicios mínimos obligatorios en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Estos servicios son los siguientes:
- Recogida y tratamiento de residuos.
- Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación de aguas residuales.
- Limpieza viaria.
- Acceso a núcleos de población.
- Pavimentación de vías urbanas.
- Alumbrado público.
En estos casos, la diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la forma de prestación. Esta podrá consistir tanto en la prestación directa por la diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida como consorcios, mancomunidades u otras fórmulas.
Con el fin de reducir los costes efectivos de los servicios, el Ministerio tendrá potestad para decidir sobre la propuesta formulada, que deberá contar con informe preceptivo de la comunidad autónoma, si es ésta quien ejerce la tutela financiera. Si el municipio justifica ante la diputación que puede realizar la prestación con un coste efectivo menor que el que se deduce de su propuesta, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la diputación lo considera acreditado.
¿Cuáles son las competencias de las diputaciones provinciales?
Las competencias de la diputación provincial serán las que le atribuyan las leyes del Estado o de las comunidades autónomas, si bien, la LBRL enumera las competencias que ejercerá en todo caso:
- La coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar la prestación integral de los mismos en todos los municipios.
- La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
- La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.
- La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones públicas.
- El ejercicio de funciones de coordinación.
- Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
- La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
- El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.
- La coordinación mediante convenio, con la comunidad autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes.
3.3. Relaciones con otras Administraciones públicas
¿Cómo se configura la relación entre las diferentes Administraciones públicas?
La Constitución española de 1978 diseña un nuevo modelo de organización territorial que se construye sobre la base de tres niveles de representación y participación política: el estatal, el autonómico y el local. Cada uno de estos tres niveles de gobierno goza, si bien en distinta medida, de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses y dispone de un aparato administrativo propio subordinado y dirigido por sus respectivos órganos de gobierno. En cualquier caso, los tres niveles deben considerarse, en su conjunto, como elementos de una unidad superior que es el Estado.
Existen, por tanto, tres cuerpos de administración, vinculados cada uno a su nivel territorial de gobierno, de modo que mantienen entre ellos una posición de independencia recíproca, de separación orgánica. Sin embargo, entre ellos suelen producirse interconexiones que, sobre todo en el ámbito local, les obliga a actuar de forma coordinada y mantener relaciones de cooperación y colaboración, en aras de una adecuada articulación en el ejercicio de sus respectivas competencias.
¿Qué principios rigen las relaciones entre las diferentes Administraciones públicas?
El Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, y en relación con el deber de cooperación entre las Administraciones públicas, ha ido perfilando y configurando los dos principios que deben regir las relaciones entre éstas:
- Principio de colaboración y cooperación: supone la exigencia de que la Administración del Estado, la de las comunidades autónomas y la Administración local, cuando ejerzan sus competencias, tengan en cuenta los intereses del conjunto, respeten los intereses propios de los demás, no vulnerándolos, y ejerzan sus competencias en beneficio de las otras instancias, cuando ello sea posible, para que puedan cumplir con eficacia sus propias responsabilidades.
- Principio de lealtad institucional: incorporado por la legislación como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes administraciones públicas, y como corolario del principio general de buena fe aplicado al derecho público.
¿Qué criterios han de seguir las entidades locales en sus relaciones con la Administración del Estado y las de las comunidades autónomas?
Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativa, las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, por un lado, y de las entidades locales, por otro, deberán ajustarse a los siguientes criterios:
- Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
- Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
- Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones públicas.
- Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por aquellas de sus cometidos.
- Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.
¿Cómo se articula la cooperación entre la Administración local y el Estado y las comunidades autónomas?
La coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, sobre todo, con las del Estado y las comunidades autónomas, procederá cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen los de aquellas Administraciones, o sean concurrentes o complementarios de los de éstas.
La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, tanto en materia de servicios locales como en asuntos de interés común, se realizará con carácter voluntario, en la forma y términos previstos por las leyes, pudiendo tener lugar a través de consorcios o convenios administrativos que suscriban. Los acuerdos de cooperación que se adopten se pondrán en conocimiento de aquellas otras Administraciones que, estando interesadas, no hubieran participado.
La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En cualquier caso, la constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquella permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda de la entidad local de referencia, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.
¿Qué son los planes sectoriales?
Los planes sectoriales son un instrumento de coordinación entre la Administración General del Estado o la Administración de las comunidades autónomas y la Administración local. Cuando la coordinación de la actuación de las diferentes Administraciones públicas no pueda lograrse por los medios ordinarios, o éstos sean insuficientes, las leyes del Estado y de las comunidades autónomas reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al de la comunidad autónoma, la facultad de coordinar la actividad de la Administración local.
La coordinación se llevará a cabo mediante la definición y en relación con una materia, servicio o competencia concretos, de los intereses generales o autonómicos a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública, en la materia de que se trate. Tanto en materia urbanística como medioambiental es bastante frecuente la utilización de estos instrumentos de coordinación.
¿Qué competencias de coordinación con los municipios ejercen las diputaciones provinciales?
Las diputaciones provinciales desarrollan, entre otras, una importante labor de coordinación con los municipios integrados en su ámbito territorial, tal y como se apuntaba al definir su ámbito competencial. La LRSAL se ha orientado, como ya se ha advertido, a reforzar este papel de coordinación. Sirva de ejemplo la asignación a las diputaciones provinciales o entidades equivalentes de la coordinación de los servicios mínimos que prestan los municipios de menos de 20.000 habitantes.
A estos efectos, la diputación también aprueba anualmente un plan provincial de cooperación para las obras y servicios de competencia municipal. De esta forma, se asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de servicios mínimos de competencia municipal, así como una mayor eficacia y economicidad en la prestación de estos.
¿Cómo se articula el plan provincial de cooperación?
Los municipios de la provincia deben participar en la elaboración del plan provincial. El plan deberá contener una memoria justificativa de los objetivos del mismo y de los criterios de distribución de los fondos, entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios. Cuando la diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos.
Los planes podrán financiarse con medios propios de la diputación, con aportaciones de los propios municipios y con las subvenciones que acuerden el Estado o la comunidad autónoma con cargo a sus respectivos presupuestos.
Corresponde a las comunidades autónomas, en sus respectivos territorios, coordinar los distintos planes provinciales.
¿Cómo se calcula el coste efectivo de un servicio?
Con la aprobación de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, se establecieron los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales.
El coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales vendrá determinado por la agregación de dos componentes: costes directos, exclusivamente asociados a cada servicio, y costes indirectos determinados con arreglo a los criterios de imputación establecidos en la citada norma.
Los costes directos e indirectos se identificarán con las obligaciones reconocidas, conforme a los datos de ejecución de gasto de los presupuestos generales de las entidades locales, y, en su caso, con las cuentas anuales aprobadas de las entidades y organismos vinculados o dependientes, correspondientes al ejercicio inmediato anterior a aquel en el que el coste efectivo se vaya a calcular, comunicar y publicar.
La regulación de los criterios se ha completado con la aprobación de la Resolución de 23 de junio de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se especifican los elementos incluidos en los anexos de la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, y en particular de las unidades físicas de referencia de cada uno de los servicios relacionados.
¿Qué es la Federación Española de Municipios y Provincias?
La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) es una asociación de entidades locales que agrupa ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares.
La FEMP quedó constituida al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional quinta de la LBRL y fue declarada como asociación de utilidad pública mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de junio de 1985.
Sus fines fundacionales y estatutarios son los siguientes:
- El fomento y defensa de la autonomía de las entidades locales.
- La representación y defensa institucional de los intereses generales de los entes locales ante el resto de las Administraciones públicas, y en concreto ante las instituciones del Estado
- El desarrollo y consolidación del espíritu europeo en el ámbito local basado en la autonomía y solidaridad entre los entes locales.
- La promoción y favorecimiento de las relaciones de amistad y cooperación con los entes locales y sus organizaciones en el ámbito internacional, especialmente con el municipalismo europeo, iberoamericano y árabe.
- La prestación, directamente o a través de sociedades o de entidades, de toda clase de servicios a las corporaciones locales o a los entes dependientes de éstas.
- Cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus asociados.
Sus órganos rectores son: el pleno, el consejo territorial, la junta de gobierno y el presidente.
¿Qué son las federaciones regionales de entidades locales?
Las federaciones regionales de entidades locales son asociaciones que se crean en las comunidades autónomas, con el objetivo último de defender los intereses de las entidades participantes dentro de su ámbito territorial.
Los estatutos de la FEMP establecen que se podrán articular sistemas de colaboración y coordinación con las federaciones regionales que así lo deseen. En cualquier caso, la FEMP mantendrá como exclusivas, las competencias en materia de relaciones internacionales y de representación y defensa de sus asociados ante la Administración central.
4. Medidas para la reforma de la Administración local
4.1. CORA: la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas
¿Qué es la Comisión de la Reforma de las Administraciones Públicas?
La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) se estableció en 2012 con el objetivo de efectuar un estudio minucioso del funcionamiento del sector público, que sirviera para elaborar un programa de racionalización administrativa con el fin de eliminar duplicidades, solapamientos y gastos innecesarios entre la Administración General del Estado (AGE) y las comunidades autónomas, reducir cargas burocráticas a las empresas y a los ciudadanos, mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión pública y plantear las modificaciones necesarias en cuanto al número y configuración jurídica de los entes administrativos.
En 2013 se publicó el Informe CORA, que contenía 217 medidas (en junio de 2015 ya son 222), y se creó la Oficina para la Ejecución de la Reforma (OPERA), con el objetivo de velar por la ejecución de las medidas incluidas en el informe, asumir su seguimiento, impulso, coordinación y, en su caso, proponer nuevas medidas.
¿Cuál es la estructura orgánica de la CORA?
La CORA se organiza en distintas subcomisiones que realizan su trabajo de forma permanente, a las que la Comisión puede añadir las que considere convenientes. Estas subcomisiones son las siguientes:
- La Subcomisión de duplicidades administrativas se encarga de identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación entre la AGE y las comunidades autónomas, con el objetivo de abaratar el coste de la actividad administrativa.
- La Subcomisión de simplificación administrativa busca suprimir las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos para conseguir una mayor simplificación que redunde en beneficio de los ciudadanos.
- La Subcomisión de gestión de servicios y medios comunes tiene la finalidad de centralizar actividades de gestión que, por ser similares o de naturaleza análoga, puedan desempeñarse de forma unificada o coordinada.
- La Subcomisión de administración institucional analiza la distinta tipología de entes que conforman la Administración pública, revisa su marco normativo y plantea las modificaciones que convengan a las entidades existentes.
¿Qué medidas ha definido la CORA con impacto en el ámbito de las Administraciones locales y con qué objetivos?
Las medidas recogidas en el Informe CORA han desplegado sus efectos sobre todos los niveles territoriales y, por tanto, también han supuesto cambios importantes para las entidades locales.
A continuación se destacan los tipos de medidas contemplados y sus efectos más importantes en el sector local:
- Medidas de carácter general: tienen el objetivo de mejorar el funcionamiento de la Administración pública en todos sus niveles territoriales. Destacan la implantación de sistemas de medición de la productividad y la eficiencia en las organizaciones administrativas, la reforma de la normativa administrativa, o la creación de una central de información de carácter público, que provea de información sobre la actividad económico-financiera de las distintas Administraciones públicas.
- Medidas de simplificación administrativa y de administración al servicio de los ciudadanos y las empresas: buscan reducir cargas administrativas, acercar la administración a los ciudadanos ahorrando costes y desplazamientos, y facilitar la relación de los administrados con la Administración mediante la simplificación de los procedimientos y la eliminación de trámites innecesarios. Dentro de estas medidas, destaca la Ley 25/2013, de factura electrónica y registro de facturas, creada con el objetivo de reducir la morosidad de las Administraciones públicas en los tres niveles (central, autonómico y local).
- Medidas de mejora en la gestión interna de la Administración pública: con ellas se han identificado áreas de gasto que producían ineficiencias, y se han alcanzado importantes logros en cuanto a la gestión de los recursos humanos, la racionalización de la contratación de suministros y servicios habituales, y la racionalización en la tesorería. En este ámbito destaca la adhesión de comunidades autónomas y entidades locales a la central de compras del Estado (de las 26 materias de contratación centralizada, las comunidades autónomas y entidades locales pueden utilizar 20 de ellas), o la reforma global del procedimiento administrativo y su integración con los procedimientos electrónicos.
- Medidas para la implantación de la administración electrónica: entre los objetivos de la CORA se encuentran también la necesidad de mejorar la coordinación del conjunto de las Administraciones, de utilizar sistemas comunes o interoperables, y de acelerar la transformación digital de las Administraciones públicas y de la sociedad en su conjunto. Destacan los avances en el campo de la notificación electrónica, o la extensión del conjunto de aplicaciones de intercomunicación electrónica de registros (SIR-ORVE-REC), que permite que la documentación entregada en un registro físico de cualquier Administración, y que vaya destinada a otra distinta, pueda ser digitalizado y remitido a aquella competente en tiempo real.
- Medidas de adelgazamiento de las Administraciones públicas y de reforma institucional: las medidas de reforma institucional no se han centrado solo en la reestructuración coyuntural de los organismos públicos, sino que se ha buscado asegurar la racionalización futura en la creación y mantenimiento de los mismos, mediante la reforma integral del régimen jurídico de las Administraciones públicas. En el ámbito local, las medidas de racionalización se han visto reforzadas con la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. En consecuencia, las entidades locales han realizado una importante reducción de entes dependientes.
El desarrollo de las medidas de la CORA está implicando un importante ahorro en el conjunto de las Administraciones públicas.
4.2. Reordenación del sector público
¿Cuál es el marco de reordenación del sector local?
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEP y SF) exigió que se realizaran adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local, con el fin de que se pudieran aplicar adecuadamente los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
En ese sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) vino a modificar, entre otras, la LBRL, así como el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TLRHL).
¿Cuáles son los principales objetivos de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local?
Los objetivos de la LRSAL son:
- Delimitar y clarificar las competencias de los municipios para eliminar duplicidades y competencias impropias. De esta forma, el desarrollo de actuaciones relacionadas con competencias de otras Administraciones deberá sustentarse sobre el acuerdo correspondiente, en el que habrá de preverse la financiación asociada.
- Racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. En este ámbito, destaca el reforzamiento de las diputaciones provinciales, para garantizar la eficiencia en los municipios pequeños, así como la supeditación de la creación y mantenimiento de los entes dependientes de la Administración local al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Asimismo, resulta relevante que se incluyan en la ley medidas de fomento para la fusión voluntaria de municipios.
- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privad.
¿Qué medidas se contemplan para el fomento de la fusión voluntaria de municipios?
Las medidas para el fomento de la fusión voluntaria de municipios que se incluyen en la LRSAL son:
- El incremento de sus recursos: la financiación que le corresponda al nuevo municipio, en función de su esfuerzo fiscal y capacidad tributaria, en ningún caso podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión.
- La preferencia del municipio en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones.
- La dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional de manera indefinida.
El convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados.
4.3. El uso de las nuevas tecnologías
¿Qué papel tienen las nuevas tecnologías en la reforma de la Administración pública?
Las nuevas tecnologías están teniendo un papel importante en la reforma que están experimentando las Administraciones públicas. La razón fundamental de este hecho se encuentra en que facilitan y abaratan la relación con los ciudadanos y las empresas.
De hecho, cerca del 70% de las medidas definidas por la CORA incluyen algún componente referido a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).
Asimismo, cabe destacar que en todos los niveles territoriales se han llevado a cabo planes estratégicos para la instauración de la administración electrónica en el sector público, muchos de ellos con enorme influencia en el ámbito local.
¿Existe normativa referida a la utilización de las nuevas tecnologías en la Administración pública?
Se ha aprobado una legislación encaminada a la consecución de una administración electrónica, destacando la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, o la Ley 25/2013, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público.
Asimismo, las nuevas tecnologías tienen un papel relevante en el desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Este ámbito específico se trata en un capítulo diferenciado de esta Guía.
¿Qué objetivos tiene la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos?
La Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos consagra el derecho de los ciudadanos, y la obligación correlativa para las Administraciones públicas, a relacionarse entre sí por medios electrónicos.
El acceso electrónico de los ciudadanos se realiza mediante la imposición, al menos en el ámbito de la Administración General del Estado, de la obligación de poner a disposición de ciudadanos y empresas al menos un punto de acceso general a través del cual los usuarios puedan, de forma sencilla, acceder a la información y servicios de su competencia; presentar solicitudes y recursos; realizar el trámite de audiencia cuando proceda; efectuar pagos o acceder a las notificaciones y comunicaciones que les remitan la Administración pública.
¿Qué objetivos tiene la Ley 25/2013, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público?
El informe de la CORA contiene varias propuestas de reformas estructurales para erradicar la morosidad de las Administraciones públicas. La Ley 25/2013 es una de estas reformas estructurales que impulsa el uso de la factura electrónica y crea el registro contable, con el objetivo de agilizar los procedimientos de pago al proveedor y dar certeza de las facturas pendientes de pago existentes.
El control de la morosidad se realiza a través de un indicador, el periodo medio de pago, que visualiza el volumen de deuda comercial de las Administraciones y permite aplicar los mecanismos previstos en la LOEP y SF.
Asimismo, se facilita la relación del proveedor con las Administraciones públicas favoreciendo el uso de la factura electrónica y su gestión y tramitación telemática, en línea con la Agenda Digital para Europa, una de las iniciativas que la Comisión Europea está impulsando en el marco de la estrategia Europa 2020. Asimismo, esta protección se ve reforzada con un mejor control contable de las facturas recibidas por las Administraciones, lo cual permite no solo hacer un mejor seguimiento del cumplimiento de los compromisos de pago de las Administraciones, sino también, un mejor control del gasto público y del déficit, lo que genera una mayor confianza en las cuentas públicas.
¿Qué planes ha impulsado el Estado, con influencia en el sector local, para contribuir a implantar las nuevas tecnologías?
Además de la CORA, el Gobierno central ha pretendido maximizar el uso de las nuevas tecnologías en la Administración a través de determinados planes estratégicos, entre los que destacan:
- Plan Mejora: su principal eje de actividad ha sido el desarrollo de un conjunto de infraestructuras y de servicios comunes, tanto para las Administraciones públicas como para los ciudadanos, con el fin de lograr una mayor eficiencia en recursos y una reducción de costes. Existen servicios cuyo uso es obligatorio para las Administraciones públicas de acuerdo a la normativa vigente, mientras que hay otros servicios cuyo uso es recomendado pero opcional.
- Agenda Digital para España: es una estrategia diseñada con el fin de incrementar la contribución de las tecnologías de la información y las comunicaciones al crecimiento, la competitividad y el empleo. Establece como una de sus principales metas la transformación del sector público, para que sea capaz de proporcionar mejores servicios, más adaptados a las necesidades de ciudadanos y empresas y de forma más eficiente, gracias al uso de las tecnologías digitales, objetivo para el cual la administración electrónica o e-administración es uno de los pilares esenciales.
